II SA/Lu 711/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], odmawiającą zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej przy ul. S. w B., stanowiącej obecnie część działki nr [...] o powierzchni 7,8606 ha. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r., nr [...] dokonano wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1916 ha, stanowiącej własność J. B. Wywłaszczenie nastąpiło w celu rozbudowy i modernizacji [...] w B. W wyniku dokonanej modernizacji ewidencji gruntów przedmiotowy teren wszedł w skład działki nr [...], która następnie została podzielona na działki nr [...] i [...]. Pierwsza z tych działek pozostała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego [...] w B., stanowiąc część obszaru zajętego przez należący do tego przedsiębiorstwa Zakład Produkcyjny. Decyzją z dnia [...] maja 1992 r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, stwierdził nabycie przez [...] w B. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w B., oznaczonego jako działki nr: [...], [...], [...] i [...], o łącznej pow. 11,6974 ha oraz nabycie budynków i urządzeń usytuowanych na tym gruncie. Ujawnienie użytkownika wieczystego w księdze wieczystej nastąpiło w dniu 10 czerwca 1992 r. We wniosku z dnia 19 marca 1991 r. J. B. zwróciła się do Kierownika Urzędu Rejonowego w B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości "składającej się z działki, placu oraz domu mieszkalnego, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1916 m2". Wnioskodawczyni wskazała, że na działce tej nie podjęto dotychczas żadnych prac zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem z działki nr [...] wydzielono działkę numer [...]o pow.0,1584 ha. Działka ta stanowiła część dawnej działki nr [...], uznaną przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu za niewykorzystana na cel wywłaszczenia. Dodatkowo, w związku z prowadzonym postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, na wniosek J. B. Wojewoda [...] wznowił postępowanie uwłaszczeniowe, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. zmienił swoją decyzję z dnia [...] maja 1992 r. wyłączając z uwłaszczenia działkę numer [...]. W użytkowaniu wieczystym [...] pozostała działka numer 994/4 (aktualnie stanowiąca część działki nr [...] o pow.7,8606 ha, znajdującej się w użytkowaniu wieczystym Z. Sp. z o.o.). Wniosek J. B. z dnia 19 marca 1991 r. o zwrot dawnej działki nr [...] został załatwiony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 1997 r., [...], w której stwierdzono, że zbędna na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej stała się tylko część wywłaszczonej działki nr [...], obecnie położona w granicach nowej działki numer [...] o pow.0,1584 ha. Rozstrzygnięcie to – po rozpatrzeniu odwołania [...] – Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 1997 r., nr [...] utrzymał w mocy. We wnioskach z dnia 8 września 2012 r. i z dnia 15 stycznia 2013 r. H. G. – działając jako następca prawny J. B. – zwróciła do Urzędu Miasta B. o "zwrot 332 m2 będącej częścią składową działki (...) o nr [...]". Powyższe żądanie Prezydent Miasta [...] potraktował jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] odmówił jego uwzględnienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że bezspornym jest, iż część działki nr [...], objęta wnioskiem o zwrot, stanowiła w przeszłości część działki [...] o pow. 0,1916 ha, wywłaszczonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1977 r. Jako niesporne organ uznał jednak również, że działka nr [...] jest obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego, przy czym użytkowanie to zostało ustanowione i wpisane do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. Wobec tych ustaleń organ I instancji – powołując się na przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – stwierdził, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku H. G. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W dniu 18 marca 2013 r. wnioskodawczyni złożyła do Wojewody [...] - za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] - pismo oznaczone jako odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej. Mając na uwadze, że w piśmie tym podniesione zostały zarzuty przede wszystkim wobec decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1997 r., organ I instancji wezwał stronę do wyjaśnienia, czy jej intencją jest doprowadzenie do zmiany lub uchylenia tej decyzji, czy też jej pismo z dnia 18 marca 2013 r. należy uznać - zgodnie z tytułem - za odwołanie od decyzji z dnia 28 lutego 2013 r. W piśmie z dnia 27 maja 2013 r. H. G. oświadczyła, iż nie jest jej intencją podważanie decyzji o zwrocie z 1997 r. W tej sytuacji przedmiotowe pismo strony zostało uznane za odwołanie i jako takie rozpatrzone przez Wojewodę [...]. Organ ten nie znalazł jednak podstaw do jego uwzględnienia i wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta [...] prawidłowo ustalił, iż grunt, którego zwrotu domaga się H. G., wchodzi obecnie w skład działki nr [...]. Działka ta jest zaś przedmiotem użytkowania wieczystego osoby trzeciej, a użytkowanie to powstało z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. w wyniku przekształcenia się przysługującego przedsiębiorstwu państwowemu [...] w B. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego. Fakt ten – jak podkreślił organ odwoławczy – został stwierdzony prawomocnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., a powstałe prawo użytkowania wieczystego w dniu 10 czerwca 1992 r. zostało wpisane do księgi wieczystej. Wprawdzie powołana decyzja uwłaszczeniowa została następnie zmieniona decyzją z dnia [...] listopada 1994 r. lecz tylko w odniesieniu do działki [...]. Dodatkowo organ wskazał, że w późniejszym okresie prawo użytkowania wieczystego spornej nieruchomości było kilkakrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, a prawa kolejnych nabywców także były ujawniane w księgach wieczystych. Wojewoda [...] uznał zatem, że organ I instancji zasadnie powołał się w niniejszej sprawie na przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że w orzecznictwie i literaturze funkcjonują dwa poglądy na to, jak powinien postąpić organ orzekający w sprawie zwrotu nieruchomości w przypadku, gdy możliwość zwrotu jest wyłączona w związku ze spełnieniem się przesłanek określonych w powyższym unormowaniu.. W świetle tych poglądów – jak stwierdził Wojewoda – dopuszczalne jest albo umorzenie postępowania w sprawie zwrotu, albo odmowa zwrotu, co też uczynił w niniejszej sprawie organ I instancji. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że istotą niniejszego postępowania jest ustalenie, czy część dawnej działki nr [...], leżąca poza granicami działki zwróconej na mocy decyzji z 1997 r., podlega zwrotowi na rzecz następcy prawnego byłego właściciela. Nie może być natomiast w tym postępowaniu rozpatrywana kwestia prawidłowości decyzji o zwrocie z 1997 r. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. G. Skarżąca podniosła, że zostało udowodnione, iż wywłaszczona od jej matki działka nr [...] o pow. 1916 m2 stała się w całości zbędna na cel wywłaszczenia, a zatem cała winna zostać jej zwrócona. Zdaniem strony dysponent tej nieruchomości, tj. Skarb Państwa, miał obowiązek zwrócić się do jej byłego właściciela z pytaniem, czy żąda on jej zwrotu. Skarb Państwa jednak tego nie uczynił, zaś zamiast tego rozdysponował cudzą własność uwłaszczając przedmiotową nieruchomość, czym naruszył art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem żądania skarżącej w niniejszej sprawie był zwrot nieruchomości stanowiącej grunt o powierzchni 332 m2, wchodzący obecnie w skład działki nr [...], który jako część składowa działki nr [...] o powierzchni 1916 m2, stanowiącej własność J. B., został na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. nr [...], wraz z całą tą działką, wywłaszczony na rzecz Skarbu Państwa. Bezspornym jest, że skarżąca - na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt [...] - w całości nabyła spadek po jej matce J. B., zmarłej w dniu 19 lipca 2012 r. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Stosownie zaś do art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że w przypadku żądanej do zwrotu część działki [...] zachodzą okoliczności opisane w powołanym wyżej art. 229 u.g.n., przez co H. G., będącej następcą prawnym dawnej właścicielki tej nieruchomości, roszczenie o jej zwrot nie przysługuje. W ocenie Sądu stanowisko to uznać należy za prawidłowe. Wymaga podkreślenia, że w zawartym w powyższym przepisie sformułowaniu "ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego" mieści się zarówno oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, jak i nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji administracyjnej lub z mocy ustawy (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2572/99, LEX nr 54754). Nie może zatem budzić wątpliwości, iż dyspozycja art. 229 u.g.n. obejmuje także ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.), co miało miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Uprawnienia państwowych gospodarstw rolnych do będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w ich zarządzie gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa reguluje odrębna ustawa. W myśl zaś ust. 3 powołanego unormowania nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntów, o których mowa w ust. 1, potwierdza jedynie deklaratoryjna decyzja wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W decyzji tej określa się również warunki użytkowania wieczystego z zachowaniem zasad określonych w art. 236 Kodeksu cywilnego. Z niewadliwych ustaleń organów obu instancji wynika, że po dokonaniu na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. wywłaszczenia działki nr [...], nieruchomość ta – na skutek modernizacji ewidencji gruntów – weszła w skład działki nr [...], a następnie - na skutek podziału tej działki – w skład wydzielonej z niej działki nr [...]. Bezspornym jest natomiast, że działka nr [...] została obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego zarządcy tej nieruchomości, tj. [...] w B., z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., a fakt ten został stwierdzony decyzją deklaratoryjną Wojewody B. z dnia [...] maja 1992 r., nr [...]. Poza sporem pozostaje również, że prawo użytkowania wieczystego powstałe na rzecz [...] w B. z mocy ustawy zostało wpisane do księgi wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., to jest przed dniem wejścia w życie u.g.n. Prawo to zostało bowiem wpisane do księgi wieczystej w dniu 10 czerwca 1992 r. (k. 38 akt adm.) Zgodnie z uchwałą Składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt OPK 26/99 (publ. ONSA Nr 1 rok 2000 poz. 11), rozstrzygające znaczenie przy stosowaniu art. 229 u.g.n. ma to, czy w momencie wejścia w życie ustawy istniało samo prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Zatem zawsze w sytuacji, w której prawo do użytkowania wieczystego zostało wpisane na rzecz osoby trzeciej przed dniem 1 stycznia 1998 r., zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, która uniemożliwia skuteczne dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 949/07, Lex nr 496171; z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 609/10, Lex nr 1070865). Należy w tym miejscu wyjaśnić, że działka nr [...], jak wynika z ustaleń organów administracji, uległa dalszemu podziałowi na działkę nr [...] o pow. 1584 m2 oraz działkę nr [...], w skład której weszła pozostała część dawnej działki nr [...], stanowiąca powierzchnię 332 m2 (będąca przedmiotem żądania skarżącej w niniejszej sprawie). Decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. (sprostowaną postanowieniem z dnia 6 marca 1995 r.) Wojewoda [...] uchylił natomiast w wyniku wznowienia postępowania swoją decyzję uwłaszczeniową z dnia [...] maja 1992 r. i orzekając co do istoty sprawy stwierdził m.in., że [...] w B. nie stały się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Jednocześnie jednak organ ten orzekł, że przedmiotem użytkowania wieczystego [...] stała się z dniem 5 grudnia 1990 r. m.in. działka nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją ostateczną Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...]. Z kolei Kierownik Urzędu Rejonowego w B. decyzją z dnia [...] maja 1997 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz J. B. działki nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] października 1997 r., nr [...], od której skargę [...] S.A. oddalił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie OZ. w Lublinie wyrokiem z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 1486/97. Zatem pomimo wyłączenia z uwłaszczenia działki nr [...], która w konsekwencji została zwrócona dawnej właścicielce, nie uległ zmianie stan prawny działki nr 994/4, wobec której w obrocie prawnym pozostało ostateczne rozstrzygnięcie, iż stała się ona z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przedmiotem użytkowania wieczystego B.F.M. Poza sporem pozostaje, że objęty tą działką obszar 332 m2, stanowiący część dawnej działki nr [...], obecnie wchodzi w skład działki nr [...] o powierzchni 7,8606 ha. Użytkownikiem wieczystym tej działki – jak wynika z załączonego do akt administracyjnych odpisu księgi wieczystej nr [...] – jest zaś aktualnie Z. Sp. z o.o. w K. Należy podkreślić, że w związku z obciążeniem żądanej do zwrotu nieruchomości prawem użytkowania wieczystego osoby trzeciej oraz ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n., w przedmiotowej sprawie nie zachodziła potrzeba badania merytorycznych przesłanek zwrotu tej działki, przewidzianych w art. 136 i art. 137 u.g.n. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi bowiem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 679/09, Lex nr 595463). W konsekwencji powyższego stanowiska stwierdzić również wypada, że spełnienie przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. i wiążące się z tym wygaśnięcie po stronie skarżącej roszczenia o zwrot części dawnej działki nr [...] stanowiącej obecnie część działki nr [...], czyniło postępowanie w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym, a więc organ I instancji, zamiast wydać orzeczenie odmawiające zwrotu przedmiotowej nieruchomości, powinien był na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postepowanie. W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, wyrażony m.in. w wyrokach NSA: z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 409/05, LEX nr 194018 oraz z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124), zaś jako błędny uznaje odmienny pogląd, w myśl którego wobec zaistnienia przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. należy odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wyrażony m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 500/07, LEX nr 342307 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1233/08, LEX nr 531023. Podjęcie przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia należy zatem – w ocenie Sądu – traktować w kategoriach uchybienia, jednak nie sposób przyjąć, by miało ono wpływ na wynik sprawy, gdyż zarówno umorzenie postępowania jak i odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości sprowadzają się do tego, że skarżąca nie może jej otrzymać. W istocie nie ma więc znaczenia, czy konsekwencją zastosowania art. 229 u.g.n. jest umorzenie postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o zwrot nieruchomości, czy odmowa jej zwrotu (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99, LEX nr 75555 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 710/10, LEX nr 758595). Końcowo, odnosząc się do treści skargi oraz złożonego przez H. G.k odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, wyjaśnić należy, iż wykracza poza granice niniejszej sprawy kontrola legalności wydanej w wyniku wznowienia postępowania decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1995 r. jak również decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...] maja 1997 r. orzekającej o zwrocie na rzecz J. B. jedynie części dawnej działki nr [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. 1584 m2. Jako że rozstrzygnięcia te nie zostały w żaden sposób wzruszone i funkcjonują w obrocie prawnym, formułowane wobec nich zarzuty nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Reasumując, zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W decyzjach tych organy obu instancji zasadnie przyjęły, że w przypadku części wywłaszczonej działki nr [...], o pow. 332 m2, wchodzącej obecnie z skład działki nr [...], zachodzi określona w art. 229 u.g.n. przesłanka uniemożliwiająca jej zwrot. Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.