II SA/Lu 715/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 31 sierpnia 2022 r., znak: ZOA-V.7721.2.2022 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE W dniu 15 czerwca 2022 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadzili oględziny na działce nr ewid.[...] w miejscowości Majdan T., gm. G. i ustalili, że na powyższej działce realizowana jest budowa wiaty o maksymalnych wymiarach zew. 7,17 m x 11,1 m. Wiata jest usytuowana pomiędzy budynkami gospodarczymi i w odległości ok. 1,6 m od ogrodzenia od strony działki nr ewid.[...] Z protokołu oględzin wynika, że na działce tej wykonano siedem słupów żelbetowych o wymiarach 0,36 m x 0,36 m i 0,3 x 0,5 m oraz o średniej wysokości ok. 3,4 m. Słupy wybudowano ok. 5 lat temu. Powierzchnia zabudowy wiaty to 67,58 m2. Stwierdzono, że M. A. (dalej także jako: inwestor, skarżący) nie ma pozwolenia na realizację powyższego obiektu (protokół wraz z załącznikami: k. 8-10 akt admin. I inst.). Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej także jako: PINB) postanowieniem z dnia 8 lipca 2022 r. na podstawie m. in. art. 48 ust.1 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał M. A. budowę wiaty na działce nr ewid.[...] w miejscowości Majdan T., gm. G.. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także jako: LWINB) postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena czy zaistniała samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania robót budowlanych. Z samowolą budowlaną mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część są w budowie albo zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Organy nadzoru budowlanego oceniając zaistnienie samowoli budowlanej mają obowiązek sięgnięcia do przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji obiektu. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast przyjęcie właściwego trybu postępowania sanacyjnego tj. trybu legalizacyjnego albo trybu naprawczego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że sama okoliczność, czy dany obiekt stanowi samowolę budowlaną, podlega ocenie z daty jego budowy (realizacji), natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze sanacyjnej. Na gruncie niniejszej sprawy organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c prawa budowlanego, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Natomiast w myśl art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Z powyższego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany, którego powierzchnia zabudowy wynosi 67,58 m2, nie był z takiego obowiązku zwolniony. Ponadto, w myśl przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jednakże budowa przedmiotowej wiaty zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), wymagała zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Organ skonkludował, że według przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego tj. w 2017 r. (5 lat temu), na jego budowę również wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. LWINB podał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym z protokołu oględzin przeprowadzonych przez upoważnionych pracowników PINB w dniu 15 czerwca 2022 r. wynika, że na działce o nr ewid.[...] realizowana jest wiata, czemu obecny podczas oględzin inwestor nie zaprzeczył. Wyżej wymieniony protokół został przez skarżącego podpisany bez uwag lub zastrzeżeń, co do jego treści. W skardze na powyższe postanowienie zarzucono naruszenie: 1. art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przez uznanie, że organ pierwszej prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie tryb przewidziany w tych przepisach; 2. art. 50 i art. 51 prawa budowlanego przez niewzięcie pod uwagę, że w niniejszej sprawie winien być zastosowany tryb w nich przewidziany; 3. art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 9 i art. 136 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeksu administracyjnego przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że skarżący zamierzał wybudować na swojej posesji wiatę, ale odstąpił od tego zamiaru z uwagi na wymagane pozwolenie na budowę. Posadowione 5 lat temu słupy od strony granicy z nieruchomością sąsiada M. A. postanowił wykorzystać jako elementy ogrodzenia, a na znajdujących się w głębi działki, zamierza umieścić instalację elektryczną, doprowadzającą prąd do stodoły, a także umieścić urządzenia do monitoringu posesji. Skarżący jest gotów ściąć słupy, aby na wykonanie ogrodzenia nie było potrzebne pozwolenie ani zgłoszenie. Wskazał, że nie ma zamiaru kontynowania budowy wiaty. Wskazał, że właściwe i wystarczające w niniejszej sprawie byłoby zastosowanie trybu naprawczego z art. 50-51 prawa budowlanego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę LWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Tytułem wstępu należy zauważyć, że z treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że w ocenie Sądu organy prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt jako wiatę. Pojęcie to występuje w przepisach prawa budowlanego, chociaż nie zostało zdefiniowane. W judykaturze przyjmuje się, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz co do zasady brak trwałych ścian. Za element charakterystyczny uznaje się jej samoistny charakter tj. brak trwałego powiązania konstrukcyjnego z innymi obiektami (por. m. in. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1300/22, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 267/20, wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 572/21 i cytowane tam orzecznictwo). W toku postępowania ustalono, że wykonano siedem słupów żelbetonowych o wymiarach 0,36 m x 0,36 m i 0,3 m x 0,5 m oraz średniej wysokości ok. 3,4 m. Obiekt ma wymiary 7,17 m x 11,1 m (protokół oględzin z dnia 15 czerwca 2022 r. – k. 10-8 akt admin.). Słupy wybudowano ok. 5 lat temu. Ponadto w tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z treścią skargi, inwestor zamierzał zbudować na swojej posesji wiatę, lecz odstąpił od tego zamiaru, gdy zorientował się, że na jej realizację wymagane jest pozwolenie. Nie zamierza kontynuować budowy, a zrealizowane elementy planuje wykorzystać jako "elementy budowli, na którą nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy mieć w polu widzenia, że realizacja spornego obiektu niewątpliwie została przerwana. Nie został on zatem ukończony. W każdym jednak przypadku kwalifikacja konkretnego obiektu uzależniona jest od poszczególnych elementów charakteryzujących jego cechy techniczno-budowlane oraz przeznaczenie. Po pierwsze jak wynika z oświadczenia samego inwestora obiekt był planowany i początkowo realizowany jako wiata. Po drugie zaś posiada takie cechy, które pozwalają bezspornie zakwalifikować go jako wiatę: wsparcie na słupach żelbetonowych, brak powiązania z innymi obiektami, samoistny charakter, brak ścian. Elementy te stanowią całość (jeden, powiązany zbiór). Wobec powyższych rozważań niedopuszczalne byłoby zakwalifikowanie wiaty jako różnych obiektów (np. elementu ogrodzenia i innych obiektów). Niewątpliwie bowiem stanowi on wiatę. Nawet jeżeli w trakcie realizacji inwestycji, zmienił się zamysł w tym zakresie, nie dezaktualizuje to powyższych wniosków, szczególnie wobec stanu faktycznego aktualnego na dzień wydania decyzji. Zaawansowany stan niezakończonej inwestycji, który pozwala już na określenie jej jako wiaty, uniemożliwia tym samym prostą, opartą na deklaracji inwestora zmianę zamierzenia budowlanego. Należy także zauważyć, że nawet gdyby słupy stanowiły element ogrodzenia i miały różne przeznaczenie, to nie wyłącza jej kwalifikacji jako jednego obiektu z uwagi na główną funkcję (wiaty). Kolejno należy rozważyć kwestię, czy wykonanie omawianych prac budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. W tym zakresie – w kontekście art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r., poz. 2351, dalej jako: p.b.) – doniosłe znaczenie ma powierzchnia wiaty, która wynosi 67,58 m2. W toku postępowania ustalono, co nie było kwestionowane przez skarżącego, że inwestycja była realizowana od ok. 2017 r. W dacie rozpoczęcia prac budowlanych pozwolenia na budowę nie wymagała realizacja wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w ówczesnym brzmieniu); wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. w ówczesnym brzmieniu). Natomiast zgodnie z przepisami w brzmieniu późniejszym (obowiązującym) nie wymaga pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 2 pkt 2 p.b.), a nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących wiat - o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c p.b.). W żadnym czasie od rozpoczęcia realizacji inwestycji budowa wiaty nie była objęta uproszczoną reglamentacją, ani nie podlegała zwolnieniu z niej. W konsekwencji powyższego należy w pełni zaaprobować stanowisko organów obu instancji, które stwierdziły, że wymagane było uzyskanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę wiaty o powierzchni 67,58 m2. Nie jest sporna okoliczność, że inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że w sprawie prawidłowo zastosowano art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Zgodnie z powyższym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Przepis, co wynika z jego literalnego brzmienia a także a contrario z art. 48 ust. 5 p.b. ma zastosowanie do obiektów nieukończonych, będących w budowie. Ocenie podlega zatem sporny obiekt, który należy skonkretyzować w chwili wydawania rozstrzygnięcia, lecz mając w polu widzenia istotę inwestycji (docelową postać), a nie jedynie zrealizowaną część. Wbrew wywodom skarżącego w sprawie nie może być zastosowany art. 50 p.b., ponieważ dotyczy on przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49f p.b. Zgodnie z art. 48 ust.1 organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy (w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b.) w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego w przypadkach określonych w pkt 1-2. Przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 p.b.). Pojęcie robót budowlanych jest szersze od pojęcia budowy, obejmuje bowiem również – poza budową – prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 p.b.). Sporna inwestycja wyczerpuje hipotezę z art. 48 p.b., gdyż obejmowała wykonywanie obiektu budowlanego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 50 p.b. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1, art. 136 k.p.a.) co w ocenie Sądu w sposób prawidłowy uczyniły. W związku z powyższym zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd ocenił jako chybione. Sąd nie dostrzegł także naruszenia art. 9 k.p.a. W związku z powyższym Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.