II SA/Lu 572/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi G. P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] czerwca 2021 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia G. P. (dalej także jako: skarżąca), L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Ł. z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Stan sprawy, w którym wydano zaskarżone postanowienie przedstawia się następująco: Postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek pisma Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej G. P. dotyczącego legalności wybudowania zadaszenia nad tarasem przy budynki wiejskim w miejscowości J.. W dniu [...] stycznia 2021 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę na działce o numerze ew. [...] w miejscowości J., w wyniku której stwierdzono, że została wykonana wiata o konstrukcji drewnianej, wsparta na dziesięciu słupach. Obiekt jest wolnostojący, samonośny, dostawiony do budynku wielofunkcyjnego wiejskiego. Ma dach dwuspadowy, pokryty blachodachówką. Ustalono, że powierzchnia zabudowy wynosi 92,5 m2. W trakcie prowadzonych czynności przedstawiciele Gminy oświadczyli, że prace budowlane prowadzone przy przedmiotowym obiekcie zakończono w marcu 2020 r. W toku postępowania w sprawie legalności budowy wiaty ustalono, że w Starostwie Powiatowym w Ł. nie odnotowano zgłoszenia budowy wiaty na ww. działce. Budynek zlokalizowany na działce został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 1998 r., projekt zagospodarowania działki zatwierdzony tą decyzją nie przewidywał realizacji wiaty nad zaprojektowanym wówczas tarasem na gruncie. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., organ I instancji nakazał Gminie wstrzymanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy obiekcie (wiacie), jednakże w wyniku zażalenia Gminy postanowienie to zostało uchylone przez L. WINB, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (postanowienie z [...] marca 2021 r.). W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek, w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy wymagają wszczęcia postępowania z urzędu. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeprowadzono oględziny ([...] kwietnia 2021 r.), w wyniku których ustalono, że stan obiektu nie uległ zmianie od czasu poprzednich oględzin. Przedstawiciele Gminy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, że obiekt nie jest samowolnie wykonaną wiatą, lecz zadaszeniem tarasu, wykonanym podczas jego remontu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.), PINB w Ł. nakazał Gminie wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych przy obiekcie wiaty (kategoria VIII) o wymiarach 7,40 m x 12,50 m i powierzchni zabudowy wynoszącej 92,5 m2, zlokalizowanej przy "budynku wiejskim" na działce o nr [...]. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina zarzuciła błędną kwalifikację obiektu, podnosząc, że obiekt nie stanowi wiaty, lecz zadaszenie tarasu, wykonane w ramach remontu istniejącego budynku. Wykonanie zadaszenia nie wymagało ani zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu zażalenia wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. L. WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że sporny obiekt stanowi wiatę, której wykonanie wymagało, w świetle przepisów obowiązujących w dacie budowy, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że przedmiotowe zadaszenie zostało wsparte na słupach, posiada dach i nie posiada ścian, a według oświadczeń inwestora przeznaczeniem tego obiektu ma być miejsce spotkań i przebywanie ludzi. Tym samym, zadaszenie to należy uznać za wiatę o funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej. Przedmiotowa wiata nie może być uznana za obiekt małej architektury. Wspólne dla wszystkich obiektów małej architektury są ich niewielkie rozmiary oraz przeznaczenie, które powinno swoją treścią korespondować z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie. Wiata ma natomiast solidną konstrukcję i ma powierzchnię 92,5 m2, w związku z czym niedopuszczalne byłoby stwierdzenie, że jej rozmiary są niewielkie. W tej sytuacji w ocenie organu zachodziły podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego (art. 48 P.b.). W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik Gminy zarzucił naruszenie: (1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że obiekt budowlany stanowi wiatę oraz że nie został on wybudowany w ramach remontu, bądź też przebudowy w granicach odpowiedniego pozwolenia na budowę uzyskanego przez Gminę (decyzja z [...] stycznia 1998 r.), a tym samym zastosowanie przez organ błędnej kwalifikacji przedmiotowej obiektu budowlanego jak również błędnych ustaleń faktycznych co do pozwolenia na budowę oraz ciągu remontowego; (2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, brak zebrania całościowego materiału dowodowego, brak analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a tym samym nierozpoznania istoty sprawy oraz naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wykazania, jakimi dowodami kierował się organ rozpoznający sprawę, niewskazanie ustaleń faktycznych i podstawy prawnej decyzji, a jedynie powielenie argumentacji organu z poprzedniej decyzji; (3) art. 48 P.b., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia o wstrzymaniu dalszych robót budowlanych, w sytuacji gdy nie istniały enumeratywnie wymienione, ustawowe przesłanki do wydania powyżej wskazanego postanowienia; (4) art. 10 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, objawiające się brakiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, w szczególności w postaci braku możliwości przedstawienia projektu budowlanego, na podstawie którego wydane zostało pozwolenie na budowę z [...] stycznia 1998 r., w celu potwierdzenia, że projekt ten w istocie zakładał wybudowanie tarasu, co spowodowało naruszenie zasady wysłuchania stron oraz naruszenie obowiązku zapewnienia czynnego udziału w każdym stadium postępowania stronie; (5) art. 28 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżący powinien uzyskać pozwolenie na budowę w stosunku do zadaszenia tarasu, w sytuacji gdy takie pozwolenie nie jest wymagane, a przedmiotowe zadaszenie wybudowane zostało w granicach pierwotnego pozwolenia na budowę, jak również nie wymagało zarówno pozwolenia na budowę jak też zgłoszenia, ze względu na fakt, że remont oraz przebudowa nie ingerująca w przegrody zewnętrzne oraz elementy konstrukcyjne nie wymaga uzyskania pozwolenia oraz dokonania zgłoszenia. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Gminu wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest prawidłowa kwalifikacja prawna robót budowlanych wykonanych przy spornym obiekcie. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej obiektu jako wiaty. Choć pojęcie wiaty występuje w przepisach Prawa budowlanego, to ustawa nie definiuje tego pojęcie. Tym niemniej istnieje bogate orzecznictwo sądowe, wskazujące na podstawowe cechy obiektu, który miałby zostać zakwalifikowany jako wiata. Wyjaśniając pojęcia wiaty orzecznictwo odwołuje się do znaczenia słownikowego, w języku powszechnym (co jest w pełni zrozumiałe wobec braku definicji legalnej), akcentując, że jest to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowę trwale z gruntem oraz (zasadniczo) brak trwałych ścian (por. przykładowo wyroki NSA z 17 marca 2020 r., II OSK 603/19; z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 1082/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 1973/20; z 26 marca 2021 r., II OSK 1594/18). W świetle poglądów orzecznictwa, jedną z kluczowych cech wiaty jest samoistny charakter, wyrażający się w braku trwałego powiązania konstrukcyjnego z innym obiektem (wiata to konstrukcja samonośna). O tym, że sporny obiekt spełnia cechy konstrukcyjne pozwalające na kwalifikację jako wiaty przesądza przede wszystkim znajdująca się w aktach administracyjnych dokumentacja w postaci projektu budowlanego na budowę altany przy budynku w miejscowości J. (k. 15-57). W części opisowej projektu zagospodarowania terenu (k. 44 akt adm.) wskazano, że "przedmiotem opracowania jest budowa altany przy budynku w m. J.". W założeniach projektowych (k. 42 akt adm.) wskazano m.in., że "Projektuje się parterowy, wolnostojący obiekt wykonany w technologii drewnianej ciesielskiej oparty na punktowych stopach fundamentowych przykryty dachem o konstrukcji drewnianej. [...] Konstrukcję stanowi szkielet ze słupów drewnianych. Słupy mocowane do fundamentów za pomocą zabetonowanych kotew". Z rysunków technicznych (k. 21, 17) wynika jednoznacznie, że celem trwałego związania konstrukcji z gruntem zaprojektowano stopy fundamentowe, a zatem nie wykorzystano elementów istniejącego budynku w postaci tarasu – nie zastosowano rozwiązania konstrukcyjnego polegającego na mocowaniu słupów do wylewki tarasu, lecz zaprojektowano odrębne stopy fundamentowe dla wiaty. Stopy są umiejscowione na podbudowie betonowej. W projekcie nie przewidziano żadnego elementu powiązania konstrukcyjnego z istniejącym budynkiem, w tym w szczególności poprzez mocowanie konstrukcji wiaty do budynku za pomocą kotew lub podobnych rozwiązań technicznych. Brak takiego powiązania konstrukcyjnego potwierdza dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu oględzin z [...] kwietnia 2021 r. (k. 80). W tej sytuacji nie ma najmniejszych wątpliwości co do tego, że sporny obiekt został zaprojektowany jako samodzielna budowla, nie powiązania konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem. Wyklucza to wszelkie kwalifikacje spornego obiektu jako elementu powstałego w wyniku remontu czy przebudowy budynku, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że choć w projekcie budowlanym, jak również w dokumentacji dotyczącej zamówienia publicznego na wykonanie obiektu (k. 58-60 akt adm.) sporny obiekt określano jako altanę, to w ocenie Sądu prawidłowa jest kwalifikacja obiektu jako wiaty. Altana również nie jest definiowana w przepisach prawa budowlanego, ale jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, w nawiązaniu do znaczenia tego pojęcia w języku powszechnym, altana służy do wypoczynku i ochrony przed deszczem i zasadniczo ma lekkie, ażurowe ściany (por. przykładowo wyrok WSA w Lublinie z 10 lipca 2014 r., II SA/Lu 1053/13). Takich cech brakuje spornemu obiektowi, przez co trafniejsza jest kwalifikacja jako wiaty. Jest to jednak w istocie kwestia nie mająca znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zarówno w przypadku wiaty, jak i altany tych rozmiarów, konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu chybione są argumenty skarżącej Gminy, która starała się wykazać, że sporny obiekt stanowi zadaszenie nad tarasem, wykonane w ramach remontu budynku lub jego przebudowy, co w obydwu przypadkach prowadziłoby do wniosku o braku potrzeby dokonania zgłoszenia robót budowlanych lub uzyskania pozwolenia na budowę. Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, argumentom tym przeczy treść projektu budowlanego, w tym zawartych w nim rozwiązań technicznych, wykluczających powiązanie konstrukcyjne obiektu z istniejącym budynkiem. Sporny obiekt ma charakter samoistny. Po drugie, całkowicie wykluczona jest podnoszona w skardze kwalifikacja robót jako remontu tarasu. Ustawowa definicja remontu (art. 3 pkt 8 P.b.) wskazuje jednoznacznie, że obejmuje on wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Skoro zadaszenie nie było elementem pierwotnego projektu, nie sposób uznać, że zostało wykonane w ramach remontu, nie ma bowiem mowy o odtworzeniu stanu pierwotnego (stan pierwotny, projektowany i wykonany zgodnie z projektem, nie przewidywał zadaszenia tarasu). Po trzecie, wykluczona jest również kwalifikacja robót budowlanych jako przebudowy budynku. Zgodnie z definicją ustawową, pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a P.b.). Uznanie, że doszło do wykonania zadaszenia nad tarasem w ramach przebudowy wymagałoby wskazania powiązania konstrukcyjnego spornego obiektu z budynkiem, co jest wykluczone ze wskazanych wyżej względów. Ponadto, nawet gdyby takie powiązanie konstrukcyjne istniało, sporne roboty należałoby kwalifikować jako rozbudowę budynku. Pojęcie rozbudowy nie jest definiowane w przepisach Prawa budowlanego, zatem właściwą drogą interpretacji jest poszukiwanie znaczenia terminu rozbudowa drogą argumentacji a contrario, zastosowanej do ustawowej definicji pojęcia przebudowy. W ocenie Sądu wykonanie zadaszenia tak dużych rozmiarów nad tarasem o znacznej powierzchni, umiejscowionym na podłożu, zmienia kształt bryły budynku, zmiana zaś bryły budynku prowadzi do zmiany jego kubatury. Zmiana charakterystycznego parametru obiektu w postaci kubatury stanowi już rozbudowę, a nie przebudowę budynku. Wsparciem dla takiej argumentacji jest treść definicji kubatury budynku zawartej w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065, ze zm.; dalej jako: r.w.t.). W świetle prawnej definicji kubatury brutto budynku (§ 3 pkt 24 r.w.t.) wlicza się do niej m. in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Wykonanie całkowicie zadaszonego tarasu powoduje, że kubatura tej części musi być zaliczana do kubatury budynku. Podobne poglądy, kwalifikujące wykonanie zadaszenia istniejącego tarasu będącego częścią budynku jako rozbudowę tego budynku, zostały wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2013 r. (OSK 668/12), z 27 czerwca 2017 r. (II OSK 1867/16), z 23 listopada 2018 r. (II OSK 2911/16), z 2 października 2019 r. (II OSK 2535/18), z 21 października 2020 r. (II OSK 1526/18), z 12 maja 2021 r. (II OSK 2245/18), z 30 września 2021 r. (II OSK 33/21). Jeszcze raz jednak należy podkreślić, że nie ma możliwości zakwalifikowania spornych robót ani jako przebudowy, ani jako rozbudowy, ze względu na brak powiązania konstrukcyjnego spornego obiektu z istniejącym budynkiem. Sporny obiekt powstał w ramach robót budowlanych polegających na budowie wiaty. Na marginesie jedynie wypada odnotować, że rozbudowa budynku wymaga pozwolenia na budowę, nie jest objęta żadnym przepisem ustawowym zwalniającym spod reglamentacji lub wprowadzającym uproszczoną formę, w postaci zgłoszenia. Powyższa konstatacja prowadzi do konkluzji, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji spornych robót jako wykonania wiaty, a dalszą konsekwencją było prawidłowe uznanie, że budowa wiaty tych rozmiarów (92,5 m2) nie była objęta ani uproszczoną formą reglamentacji w postaci zgłoszenia robót budowlanych, ani nie mieściła się w ustawowych wyjątkach, zwalniających z jakiejkolwiek formy reglamentacji. Jak trafnie wskazał L. WINB, dotyczy to zarówno stanu prawnego obowiązującego w dacie wykonania robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2c P.b.), jak i aktualnego stanu prawnego (art. 29 ust. 1 pkt 14 i ust. 2 pkt 2 P.b.). Skoro tak, wykonanie spornych robót wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą ogólną, wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b. Niesporne jest, że inwestor – Gmina, takiego pozwolenia nie uzyskał, co uzasadniało przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Podstawowym celem tego postępowania jest doprowadzenie do stanu zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli budowlanej, zatem organy nadzoru budowlane miały pełne podstawy do tego, aby wydać postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., stanowiące pierwszy etap w procedurze ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Wobec powyższego podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Niezasadny jest zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Organy orzekające w sprawie zebrały cały niezbędny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, dokonały prawidłowej jego oceny. Chybione są argumenty dotyczące rzekomego niewskazania źródeł ustaleń faktycznych czy podstawy prawnej postanowienia. Niezasadna jest także argumentacja odwołująca się do błędnych ustaleń co do "ciągu remontowego". Z przytoczonych wyżej względów całkowicie wykluczona jest kwalifikacja spornych robót jako remontu istniejącego budynku. W kwestii zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), można rzeczywiście zauważyć, że organ II instancji nie dopełnił formalnie obowiązku zawiadomienia stron o zebraniu materiału dowodowego i o prawie do wypowiedzenia się w tej kwestii, jednakże uchybienie to nie wpłynęło w żaden sposób na treść rozstrzygnięcia, a tylko w takim przypadku naruszenie przepisów postępowania mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd. Całkowicie chybiony jest argument wskazujący na brak możliwości przedstawienia projektu budowlanego, na podstawie którego wydane zostało pozwolenie na budowę z [...] stycznia 1998 r., skoro projekt ten został dołączony do zażalenia Gminy na postanowienie organu I instancji (k. 79-80 akt adm. WINB). Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są niezasadne. Jak już wyżej wskazano, przy dokonanej przez organy prawidłowej kwalifikacji spornych robót budowlanych jako budowy wiaty, konsekwencją jest stwierdzenie, że wymagane było pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, co uzasadniało wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Organy nadzoru budowlanego nie naruszyły zatem ani art. 28, ani art. 48 P.b. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.