II OSK 1300/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 981/21 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 981/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. D. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Postanowieniem tym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego dwulokalowego, posadowionego na działce [...] przy ul. [...] w [...] (przez dobudowę do tego budynku werandy/krużganka) i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie: – art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, w skład którego wchodzą fundamenty, nadziemny podest (podłoga) oraz zadaszenie osadzone trwale na związanych z gruntem słupach, a który przylega w całości do budynku dwulokalowego, tworzący funkcjonalną całość z jednym z lokali tego budynku i służący wyłącznie celom rekreacji użytkowników tego lokalu, należy kwalifikować jako wiatę w rozumieniu P.b.; – art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji zdjęciowej, polegające na dokonaniu wykładni pojęcia "wiata" w oderwaniu od powszechnie przyjętego rozumienia tego pojęcia, a w konsekwencji przyjęcie, że obiekt budowlany, o konstrukcji z podestem nadziemnym, funkcjonalnie i użytkowo połączony z budynkiem, którego dotyczy sprawa, w skład którego wchodzą fundamenty, nadziemny podest (podłoga) oraz zadaszenie osadzone na słupach zakwalifikować należy jako wiatę w rozumieniu P.b. Wskazując na powyższe M. D. na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz "zmianę postanowienia Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2017 r. poprzez oddalenie zażalenia i utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r.", względnie na podstawie art. 185 P.p.s.a. o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Skarżąca zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Fakt związania Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej wymaga szczególnego podkreślenia, zwłaszcza że w niniejszej sprawie M. D. przedstawiła przeciwko zaskarżonemu wyrokowi tylko dwa zarzuty i to one wyznaczają zakres rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 29 ust. 2 pkt 2 P. b. poprzez błędne przyjęcie, że obiekt budowlany, którego dotyczy niniejsza sprawa, należy zakwalifikować jako wiatę w rozumieniu P.b., nie jest zasadny. P.b., jak i wydane na jego podstawie przepisy wykonawcze, nie definiują pojęcia wiaty. Zgodnie z małym słownikiem języka polskiego pod redakcją S. S., H. A. i Z. Ł. (Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1968) – "wiata to rodzaj budowli bez ścian, zwykle z oszklonym pokryciem". W orzecznictwie sądowym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia między innymi jego funkcji. Często wskazuje się, że wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym - deszczem, śniegiem, wiatrem (tak wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2011 r., II OSK 794/10, z dnia 8 marca 2017 r., II OSK 1707/15, z dnia 17 marca 2020 r., II OSK 603/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2019 r., II OSK 3465/18 natomiast za podstawowe cechy wiaty uznano wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. W oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym protokół kontroli i dokumentację fotograficzną stwierdzić należy, że sporny obiektu stanowi drewnianą konstrukcję, posadowioną na palach betonowych wykonanych w rurze osłonowej, z podłogą/posadzką wykonaną z desek drewnianych oraz zadaszeniem wykonanym z płyt poliwęglanu. Konstrukcja ta nie posiada takich elementów jak przegrody budowlane, czy fundamenty. Nie jest połączona konstrukcyjnie z budynkiem mieszkalnym i stanowi oddzielny element o funkcji wypoczynkowej. W toku postepowania przed Sądem pierwszej instancji skarżąca koncentrowała się na wykazaniu, że konstrukcja, której dotyczy postępowanie, posiada cechy werandy przy budynku, a jej wykonanie należałoby postrzegać jako jego rozbudowę. Na poparcie takiej kwalifikacji przedstawiła opinię techniczną mgr inż. arch. D. K. Argumentację tę M. D. podtrzymuje w skardze kasacyjnej. W jej ocenie spornej konstrukcji nie można postrzegać jako wiaty, a tak ją kwalifikując Sąd pierwszej instancji naruszył art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. Skarżąca akcentowała, że mamy do czynienia z funkcjonalnie powiązanym z budynkiem zadaszeniem, składającym się między innymi z podestu (podłogi) i służącym rekreacji użytkowników jednego z lokali. Odnosząc się do powyższego Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że o ile rozumie logikę argumentacji M. D. , która stara się zwracać uwagę na elementy spornej konstrukcji zwyczajowo nie związane z pojęciem wiaty (podest), to jednak w okolicznościach tej konkretnej sprawy nie uznał za właściwe potraktowanie tej konstrukcji jako postulowanej formy rozbudowy budynku mieszkalnego. Jak zaznaczono wyżej, "wiata" nie jest pojęciem zdefiniowanym prawnie. Kwalifikacja tego rodzaju obiektu opiera się na definicjach formułowanych w języku potocznym. Jak zaznaczono wyżej, w braku prawnej siatki pojęciowej, każdy konkretny przypadek wymaga indywidualnej oceny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przekonująco wyjaśnił, że konstrukcja, której dotyczy sprawa może być kwalifikowana jako wiata. Mamy do czynienia z lekką konstrukcją drewnianą na słupach, bez żadnych ścian bocznych, przykrytą zadaszeniem z poliwęglanu. Służy ona ochronie mieszkańców przebywających na zewnątrz budynku przez warunkami atmosferycznymi (zwłaszcza deszczem). Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega, że pomiędzy słupami wiaty zainstalowano podest. Okoliczność ta jest eksponowana przez M. D. Jej zdaniem należy zmienić sposób postrzegania całego obiektu w kierunku obiektu funkcjonalnie powiązanego z budynkiem mieszkalnym, stanowiącego w rezultacie jego rozbudowę. Naczelny Sąd Administracyjny w okolicznościach sprawy nie podziela takiego zapatrywania. Rozważany obiekt zlokalizowano wprawdzie funkcjonuje przy budynku, to jednak nie jest on z nim konstrukcyjnie powiązany, nie posiada ścian i a jego dominującą funkcją jest zapewnienie zadaszenia. Właściwym jest w danym przypadku postrzeganie go jako wiatę. W ocenie Sądu wykonanie pod wiatą podestu drewnianego nie powoduje automatycznie, że wiata ta traci dotychczasową kwalifikację. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 29 ust. 2 pkt 2 P.b. kwalifikując sporny obiekt jako wiatę w rozumieniu tego przepisu. Nie można uznać także zasadności zarzutu naruszenia art. 80 K.p.a. Pomijając aspekt procesowy, to jest brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wskazanego przepisu z odnośnym przepisem procedury sądowoadministracyjnej, na przykład art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (sąd administracyjny nie stosuje wszakże K.p.a., a kontroluje działalność administracji publicznej w tym kontekście), trudno jest zgodzić się, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podjął się całościowej oceny okoliczności sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obszernie i szczegółowo uargumentował swoje stanowisko, co w sferze proceduralnej stanowiło wypełnienie standardu z art. 80 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie uznając podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a.