II SA/Lu 728/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. U. i H. U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania określonych czynności i robót budowlanych oddala skargę. W dniu 29 lipca 2011r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zawiadomienie W. U. o utwardzeniu przez J. P. posesji, co spowodowało spływ wód na jego budynki mieszkalne i gospodarcze oraz do studni, z której czerpana jest woda. W trakcie przeprowadzonych w dniu 3 listopada 2011r. oględzin ustalono, że istotnie na części działki o numerze ewidencyjnym 688 położonej w K. Osada i stanowiącej własność P. i B. małżonków K. wykonano na powierzchni około 260m2 utwardzenie terenu z płyt betonowych i kostki betonowej. Na jego wykonanie nie przedstawiono zgłoszenia. Działka ta jest połączona funkcjonalnie z działką nr 689, będącą własnością J. P. i jest przez niego wykorzystywana. Organ stwierdził, że wody opadowe spływają na działkę P. K. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] odmówił nałożenia na inwestora – J. P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] powyższe rozstrzygnięcie uchylił i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Po przeprowadzeniu kolejnych oględzin w dniu 14 lutego 2012r. decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił nałożenia, tym razem na J. i K. P., wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki do stanu zgodnego z prawem. W motywach decyzji podano, że według mapy sytuacyjno – wysokościowej od strony drogi powiatowej do końca działki 688 w kierunku południowym istnieje naturalna różnica poziomu terenu wynosząca około 1,5m, co zawsze będzie powodowało spływ wód w tym kierunku. Ponadto powierzchnia utwardzenia kończy się w odległości około 11 m od granic działek 691/3 i 689/4, co powoduje spływ wody na grunt właściciela. Organ wyjaśnił, że podwyższona została o około 0.5m część działki w obrębie drogi powiatowej, czym nawiązano do jej poziomu po przebudowaniu przez zarządcę. Podczas oględzin działki i działek sąsiednich nie stwierdzono śladów znaczącego podwyższenia terenu pod utwardzoną częścią, co mogłoby spowodować zmiany w naturalnym, występującym wcześniej, spływie wód opadowych. Odnosząc się do podnoszonych przez W. U. zastrzeżeń związanych z powstawaniem zastoisk wody organ stwierdził, że wskazywane zastoisko znajdowało się w odległości 30m od utwardzonego terenu i powstało w wyniku naturalnie ukształtowanego terenu. Ta zaś okoliczność nie jest podstawą do podejmowania sprawy i dokonywania jakichkolwiek rozstrzygnięć. Ponieważ działka 688 została podzielona i działka nr 688/1 z utwardzeniem stała się własnością K. i J. P., do nich skierowana została decyzja. Z kolei ustalenie, że sposób wykonania utwardzenia nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a wykonane roboty nie naruszają uzasadnionych interesów osób trzecich, skutkuje stwierdzeniem braku przesłanek do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków określonych w art. 51 prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję w całości i odmówił nałożenia na J. i K. P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr 688/1 do stanu zgodnego z prawem. Także w opinii organu odwoławczego teza ta jest prawidłowa. Ustalony stan faktyczny sprawy spełnia wymogi §§ 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20102r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ), które stanowią, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, a dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zdaniem Inspektora powołany § 28 ust.2 rozporządzenia nie obliguje go do nakazania inwestorowi wykonania zbiornika jako alternatywnego rozwiązania odprowadzania wód w szczególnych przypadkach, czy też wykopania rowu odprowadzającego wodę. Jego zdaniem nawet podwyższenie poziomu terenu od strony drogi o kolo 1m oraz o około 0.5m od działki odwołującego się, według jego oświadczenia, nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód. Pierwotnie istniejąca różnica poziomu terenu, licząc od utwardzenia przy drodze powiatowej, do końca działki 688 wynosiła około 1,5m. Skoro zatem wody spływają w naturalny sposób, zgodnie z ukształtowaniem terenu, to brak jest podstaw do ingerencji organów nadzoru budowlanego. Uchylenie decyzji i orzeczenie merytoryczne było spowodowane tym, że działka utwardzona ma obecnie nr 688/1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. i W. U. zarzucili decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżących nie ustalono przede wszystkim, czy wykonując utwardzenie terenu inwestor dokonał zmiany kierunku wód opadowych, odprowadzając je na nieruchomości nr 691/3 i 685, których są właścicielami. Opierano się wyłącznie na mapie wysokościowej, pomijając inne okoliczności, jak wysokość wykonanego nasypu, kierunek nachylenia podłoża, jaki powstał w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych czy przepuszczalność podłoża w stosunku do poprzedniego. Skarżący zwrócili uwagę, że oględziny działki 688 były przeprowadzane w czasie intensywnych opadów śniegu, a żądanie ich powtórzenia nie zostało uwzględnione. Tymczasem zmieniono kierunek spływ wód z południowo – północnego na południowy-wschód – północny - zachód, a więc w kierunku ich działki. Co istotne, przed wykonaniem inwestycji w ogóle nie dochodziło do spływania wód opadowych na ich działkę, gdyż częściowo wsiąkała na działkę poprzednika inwestora. Według skarżących niezbędne jest uwzględnienie nie tylko kierunku spływu wód, ale także faktu znacznego wzrostu ilości odprowadzanej wody oraz zmiany powierzchni infiltracji wód do gruntu poprzez kilkukrotne ograniczenie naturalnej powierzchni terenu na rzecz jego utwardzenia płytami betonowymi. W ich mniemaniu organ nie wziął pod uwagę, że nieutwardzony teren, którego są właścicielami, jest zbyt mały w stosunku do ilości spływających wód, które nie posiadając odpowiedniej retencji oraz odpowiedniej powierzchni infiltracji spływają w kierunku ich posesji, wywołując negatywne skutki. Skoro zatem dokonano zmiany kierunku spływu wód należało zastosować art. 51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargęWojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powtórzył swoje dotychczasowe racje i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bez wątpienia w świetle art. 29 ust.2 pkt. 5 i art. 30 ust.1 pkt. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Konsekwencją jego zaniechania było przeprowadzenie postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy, znajdującego zastosowanie w sytuacjach określonych w jej art. 50 ustawy, a więc w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 w razie prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrodzenie dla środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Sposób zakończenia postępowania naprawczego jest oczywiście uzależniony od okoliczności sprawy, z tym, że w orzecznictwie ukształtowany jest już pogląd, według którego rozwiązanie przewidziane w ust. 1 pkt. 1 art. 51, a polegające na rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego możliwe jest tylko wówczas, gdy nie ma możliwości doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( ust.1 pkt.2 ). Wbrew zapatrywaniu skarżących nie ma jednak wystarczających przesłanek do formułowania tezy, według której wykonanie utwardzenia terenu stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia zagrożenie dla środowiska lub jest niezgodny z przepisami. Sami skarżący zresztą nie podają o jakie przepisy miałoby tu chodzić, ograniczając się do stwierdzenia naruszenia § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 20102r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zmianami ), zakazującego dokonywania zmian naturalnego spływu wód opadowych w celi skierowania jej na teren sąsiedniej nieruchomości. Przepis ten ma jednak charakter klauzuli generalnej, co oznacza, że musi mieć oparcie w konkretnej sytuacji, uzasadniającej jego zastosowanie. Zgodzić należy się z organem, że w rozpoznawanej sprawie przepis ten nie został naruszony, a tym samym uzasadnione interesy skarżących w związku z niezgodnymi z prawem czynnościami uczestników procesu budowlanego zostały zachowane. Zwrócić należy uwagę, że według mapki ( k.17 akt I instancji ) utwardzeniem objęto obszar o powierzchni 260m2, przy czym na długości 29m utwardzono teren o szerokości 5,65m, natomiast na długości 25m na szerokości 3,8m. Na mapce widać również, że bezpośrednio przy utwardzeniu grunt jest niezabudowany i nieutwardzony, a stan ten potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia ilustrujące przedmiotowy teren. Widać też, że utwardzenie kończy się w odległości 11m od granicy z działką 691/3 i jest usytuowane w innym miejscu, niż budynek skarżących. W tym kontekście nie ma żadnych jednoznacznych argumentów podważających ocenę prezentowaną przez organy nadzoru budowlanego co do zmiany kierunku spływu wód i zalewania działki skarżących. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, jeśli zestawić powierzchnię i charakter dokonanego utwardzenia z powierzchniami samych działek 688 ( 0,5ha przed podziałem) i 689 ( 0,12 ha ). Akcentowane przez skarżących hipotezy o zalewaniu ich działek w związku z wykonaniem utwardzenia nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, są gołosłowne, a w odniesieniu do działki 685, znajdującej się w znacznej odległości od przedmiotu sporu, oparte co najmniej na nieporozumieniu. Ze zdjęć nie sposób także wywieść, jak uważają skarżący, że utwardzenie terenu znajduje się na nasypie, który od strony jego działki miałby mieć 0,5m wysokości. Co więcej, w orzecznictwie podnosi się, ze podniesienie poziomu terenu działki nie może zostać uznane w rozumieniu ustawy prawo budowlane za roboty budowlane, co oznacza brak podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego ( wyroki NSA z dnia 14 listopada 2007r. II OSK 1497/06 i 30 października 2009r. II OSK 1721/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Natomiast także inwestorzy nie kwestionowali, że od strony drogi powiatowej podniesiono grunt na wysokość 0,5m. Mając jednak na uwadze odległość od drogi do granicy z działką nr 693/1 wynoszącą 65m trudno uznać, aby miało to wpływ na zmianę kierunku spływu wód, tym bardziej, że jak wykazano na podstawie powołanej już mapki, różnica poziomów gruntu przy drodze i działki skarżących wynosi 1,5m, co powoduje naturalny spływ w jej kierunku. Skoro zatem nie ma przesłanek wyczerpujących dyspozycję art. 51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego, organy trafnie odmówiły nałożenia wykonania czynności lub robót budowlanych ( wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012r. II OSK 138/11 i 15 czerwca 2010r. II OSK 1012/09 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.