II SA/Lu 733/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. K., P. K. i P. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego oraz zobowiązania do wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia 15 grudnia 2000 r., Nr [...] Starosta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Regionalnemu Forum Gospodarczemu "A" pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego Nr 5 na działce nr ew. 2585/6 (przed podziałem) w Ł. Następnie decyzją z dnia 6 lipca 2005 r. Wojewoda L. stwierdził nieważność ww. decyzji wskazując, iż zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany został sporządzony przez osobę nie posiadająca odpowiednich uprawnień budowlanych. W wyniku przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia 22 grudnia 2006 r., Nr PINB.7355/10/06 (sprostowaną postanowieniem z dnia 25 września 2009 r.), wydaną z powołaniem się na treść art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr ew. 2585/27, 2585/28, 2585/29, 2585/30, 2585/31, 2585/32, 2585/33, 2585/34, 2585/35, udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych w segmentach usytuowanych na działkach nr ew. 2585/32, 2585/33 oraz nałożył jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w zakresie segmentów usytuowanych na działkach nr ew. 2585/27, 2585/28, 2585/32, 2585/33, 2585/35. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że inwestorzy złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu zamiennego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót wraz z wymaganą dokumentacją projektową. Tym samym wywiązali się z obowiązku nałożonego na nich decyzją z dnia 31 lipca 2006 r. Wnioskiem z dnia 16 lipca 2009 r. P. K., P. K. oraz H. K. - właściciele segmentu usytuowanego na działkach nr ew. 2585/32 i 2585/33 wystąpili o udzielenie pozwolenia na jego użytkowanie w części usługowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uwzględnił powyższy wniosek i udzielił pozwolenia na użytkowanie części usługowej (parter i I piętro) oraz zobowiązał inwestorów do wykonania robót budowlanych związanych z wykończeniem części mieszkalnej segmentu w terminie do 31 grudnia 2010 r. i zgłoszenia ich zakończenia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i R. G. - właściciele działki sąsiedniej nr ew. 2585/34 podnosząc szereg zarzutów dotyczących prawidłowości wykonanych przez odpowiednie organy opinii oraz wskazując na fakt użytkowania budynku przez uzyskaniem wymaganego pozwolenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2009 r. podjętą przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono ww. decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego wynika, że część usługowa (pracownia geodezyjna) zlokalizowana została na parterze budynku, I piętro natomiast przeznaczone jest na część biurową związaną z istniejącymi usługami (pomieszczenia biurowe, socjalne, archiwa). Tymczasem - w ocenie organu - w trakcie realizacji inwestycji została dokonana zmiana przeznaczenia części usługowej segmentu. Rysunki zamienne wskazują, iż pomieszczenia usytuowane na parterze segmentu zostały przeznaczone na inny cel. tj. bar gastronomiczny (sala konsumpcyjna, sala konsumpcyjna + bufet, kuchnia, zmywalnia, obróbka warzyw, trzy magazyny, pokój socjalny i biurowy). Rysunek zamienny wskazuje także na zmianę przeznaczenia pomieszczeń I piętra (obecnie dwie sale konsumpcyjne). Jak zaznaczył organ odwoławczy, w oświadczeniu kierownika budowy, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane znalazł się zapis o dokonanej zmianie układu funkcjonalnego pomieszczeń na poziomie parteru bez wzmianki o zmianach wprowadzonych również na poziomie I piętra. W tych okolicznościach - zdaniem organu odwoławczego - fakt sporządzenia rysunków zamiennych, które według projektanta miałyby odzwierciedlać poczynione zmiany nie odstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu nie powoduje, że organ I instancji był zwolniony z obowiązku dokonania swojej oceny, czy poczynione zmiany przeznaczenia pomieszczeń nie stanowią zmiany sposobu użytkowania - co powodowałoby istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego. Jednocześnie organ I instancji nie dokonał analizy, czy projektant dokonujący sporządzenia rysunków zamiennych, a także składający oświadczenie o dokonaniu istotnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego posiada już odpowiednie uprawnienia budowlane (mając na uwadze decyzję Wojewody L. z dnia 6 lipca 2005 r.). Wskazane uchybienia - zdaniem organu odwoławczego - wskazują, iż zaskarżoną decyzję organu I instancji należało uchylić i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K., P. K. i P. K. zarzucili, iż decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 136 k.p.a. Skarżący podnieśli, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, co wynika z treści art. 59 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Zdaniem skarżących żaden przepis tej ustawy ani też przepis wykonawczy nie stanowi, że w przypadku prowadzenia postępowania naprawczego z art. 51 Prawa budowlanego stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie są oprócz inwestora również uczestnicy procedury naprawczej lub osoby będące właścicielami nieruchomości położonych w strefie oddziaływania oddawanego do użytkowania obiektu. Ponadto - zdaniem strony skarżącej - organ odwoławczy bez żadnej podstawy dyskwalifikuje przeprowadzone zgodnie z prawem postępowanie organu I instancji. Inwestor złożył wszystkie wymagane prawem dokumenty o udzielenie pozwolenia na budowę a organ ten nie miał żadnych zastrzeżeń. Również protokół obowiązkowej kontroli jednoznacznie wskazuje na brak istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając iż przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w sprawach kończących proces legalizacji (prowadzonych na podstawie art. 50-51 ustawy) a takie postępowanie w niniejszej sprawie jest właśnie prowadzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę Sąd badał, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania oraz to, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w kontrolowanym obecnie postępowaniu. Organ odwoławczy słusznie bowiem zauważył, że organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego nr 5 w zakresie segmentu zrealizowanego na działkach nr ew. 2585/32 i 2585/33 w Łęcznej nie przeprowadził w należyty sposób postępowania w kierunku oceny wykonanych robót pod kątem ich zgodności z udzielonym pozwoleniem na wznowienie robót budowlanych oraz zatwierdzonym projektem budowlanym (zamiennym). Ocenę zaskarżonej decyzji należy rozpocząć od wskazania, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest szczególną instytucją Prawa budowlanego, mającą zastosowanie w określonych sytuacjach faktycznych. Jego uzyskanie zasadniczo kończy proces inwestycyjny, uprawniając jednocześnie do korzystania z wykonanego obiektu. Co do zasady przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wymaga jedynie zawiadomienia organu administracji o zakończeniu prowadzonej budowy, jak to przewiduje art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. - zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym"). Jednakże obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest wymagany, jeżeli zaistnieje jedna z sytuacji szczególnych, wskazanych w art. 55 Prawa budowlanego. Wśród wymienionych tam przypadków, uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane między innymi, jeśli została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jak wynika z akt sprawy, w rozpoznawanym przypadku doszło do wydania właśnie takiej decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. 22 grudnia 2006 r. Skutkiem wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, jest konieczność uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Wskazane okoliczności uzasadniają zatem zarówno złożenie przez inwestorów wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jak i zastosowaną przez organy procedurę. Rygory postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie zawierają przepisy art. 56-60 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 56 i 57 Prawa budowlanego, inwestor winien zawiadomić o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu organy wymienionych straży i inspekcji, zaś do wniosku o udzielenie pozwolenia dołączyć: oryginał dziennika budowy, oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu z projektem i warunkami pozwolenia na budowę i przepisami oraz o doprowadzeniu do należytego stanu terenu budowy, oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych (jeżeli eksploatacja obiektu jest od takiego zagospodarowania uzależniona), protokoły badań i sprawdzeń i inwentaryzację geodezyjną powykonawczą oraz potwierdzenie odbioru wykonanych przyłączy oraz świadectwo energetyczne budynku. Ponadto w sytuacji dokonania zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia należy dołączyć kopię rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a, powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Do wniosku inwestor winien także dołączyć oświadczenie o braku sprzeciwu ze strony organów wymienionych w art. 56 Prawa budowlanego. Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie właściwy organ może wydać po protokolarnym sprawdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę. Dokonując kontroli decyzji organu I instancji udzielającej inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że narusza ona szereg wymagań przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego regulujących instytucję udzielania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu ocena ta jest prawidłowa. W szczególności słusznie organ odwoławczy dostrzegł, że w trakcie realizacji inwestycji została dokonana zmiana przeznaczenia pomieszczeń na parterze i I piętrze przedmiotowego budynku. Z zatwierdzonego przez PINB w Ł. ostateczną decyzją z dnia 22 grudnia 2006 r. projektu budowlanego zamiennego jednoznacznie wynika, iż parter budynku został przeznaczony na prowadzenie usług tj. urządzenie pracowni geodezyjnej. Natomiast I piętro przeznaczono na część biurową związaną z zaprojektowanymi usługami. Istniejący stan wykonania obiektu wskazuje natomiast jednoznacznie, iż pomieszczenia usytuowane na parterze segmentu został przeznaczone na bar gastronomiczny. O powyższym bezspornie świadczą dołączone do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rysunki zamienne wraz z opisem technicznym sporządzone przez projektanta mgr inż. arch. Irminę L. Również pomieszczenia na I piętrze budynku zmieniły pierwotne przeznaczenie poprzez przeznaczenie ich także na prowadzenie działalności gastronomicznej. W tym miejscu podkreślić należy, iż w ramach postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego nie może być sankcjonowana samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., VII SA/Wa 225/05 - LEX nr 191341). W tych okolicznościach zasadnie organ odwoławczy podniósł, że samo sporządzenie rysunków zamiennych oraz złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego (pomijając kwestię jego cząstkowości i lakoniczności) wskazującego, iż poczynione zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego nie powoduje, że organ rozstrzygający o dopuszczalności udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest zwolniony z obowiązku dokonania oceny, czy wprowadzone zmiany można uznać za nieistotne w świetle art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Zasadności tego twierdzenia nie zmienia także treść ust. 6 art. 36a Prawa budowlanego stanowiącego, iż kwalifikacji zamierzonego odstąpienia dokonuje projektant. W zakresie ostatniego z przywołanych przepisów wyjaśnić należy, iż mimo, że obowiązek kwalifikacji odstępstwa został nałożony na projektanta, niedopuszczalna jest interpretacja tego przepisu, według której to projektant decyduje w sposób wiążący, także organy administracji publicznej, o tym, że określona zmiana w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego jest nieistotna w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Bezspornym bowiem jest, iż nadal w Prawie budowlanym funkcjonują przepisy nakładające na właściwe organy administracji publicznej obowiązek podjęcia odpowiednich działań, w tym wydania postanowienia lub decyzji administracyjnej, w razie stwierdzenia, iż roboty budowlane są prowadzone lub zostały wykonane z sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonego pozwolenia na budowę. Oznacza to, że błędna kwalifikacja projektanta określonej zmiany i nietrafne uznanie, iż odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotne, nie wyklucza możliwości podjęcia przez właściwe organy przewidzianych prawem decyzji. Ewentualne szkody, które w związku z tym poniesie inwestor, winny być naprawione przez projektanta (vide: Z. Kostka, Prawo budowlane – Komentarz, Gdańsk 2007). Zasadnie również organ odwoławczy zwrócił uwagę na niekompletność dokonanych z właściwymi organami uzgodnień oraz brak ustaleń w zakresie posiadanych przez projektanta mgr inż. arch. Irminą L. odpowiednich uprawnień budowlanych. W aktach sprawy brak bowiem odpowiednich zaświadczeń wskazujących na te uprawnienia. Wobec tych uchybień jako prawidłowe należy ocenić rozstrzygniecie organu odwoławczego, który uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Odnosząc się z kolei do głównego zarzutu strony skarżącej, dotyczącego naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż B. i R. G. (właściciele działki sąsiedniej nr ew. 2585/34) są stronami postępowania uprawnionymi do wniesienia odwołania, stwierdzić przyjdzie, iż zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. W tym zakresie wskazać należy, iż jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to przepis ten w przedmiotowej sprawie nie mógł mieć zastosowania, co zasadnie podniósł i wyjaśnił organ odwoławczy. W szczególności rozstrzygające znaczenia ma fakt, że sporne pozwolenie na użytkowanie zostało wydane w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu budowlanego objętego tym pozwoleniem. Z kolei - jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie - stronami postępowania legalizującego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego są wszystkie te podmioty, których interesu prawnego bądź obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczy to postępowanie (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 października 2007 r., II SA/Op 503/06, opubl. LEX nr 394427). Tak więc mimo, iż formalnie postępowanie legalizacyjne prowadzone w tym trybie kończy się rozstrzygnięciem zakresowo podobnym z tym wydanym na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, gdzie krąg stron postępowania został ograniczony, w postępowaniu tym (legalizacyjnym) tego typu ograniczenie kręgu stron nie występuje. Oznacza to, iż ograniczenie to nie może występować również w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kończącym postępowanie legalizacyjne. Innymi słowy omawiany przepis ma zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest wydawana po zakończeniu budowy zrealizowanej na podstawie funkcjonującego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę (wydanego przez właściwy organ architektoniczno-budowlany a nie organ nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzonej procedury legalizacyjnej), a celem tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Nie dotyczy on natomiast sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej, a postępowanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stanowi ostatni etap tego postępowania. Pogląd ten znajduje pełne potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1171/07, LEX nr 514005; podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/05, LEX nr 190893 oraz z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 225/05, LEX nr 191341). Tak więc prawidłowo w sprawie został ustalony krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu na zasadach ogólnych (art. 28 k.p.a.) co oznacza dopuszczalność wniesienia przez B. i R. G. odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jako bezzasadna na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) podlegała oddaleniu.