II SA/Lu 742/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. W dniu [...] grudnia 2010 r. B. S. złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na proponowanej do wydzielenia części działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. Określając charakterystykę inwestycji B. S. wskazał, iż dojazd do powyższej działki zapewniony będzie drogą wewnętrzną oznaczoną jako działka nr ew. [...], poszerzoną o dwumetrowy pas wzdłuż tej drogi wydzielony z działki nr ewid. [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., Nr: [...] Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla określonej w powyższym wniosku inwestycji. W decyzji powyższej organ I instancji wskazał, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla projektowanego zamierzenia przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Określając w pkt 3 decyzji organu I instancji warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego Wójt Gminy [...] ustalił parametry i cechy przyszłej inwestycji takie, jak m.in. nieprzekraczalna linia zabudowy, którą wyznaczył w odległości min. 5,0 m od granicy proponowanej do poszerzenia drogi gminnej wewnętrznej (działka nr ew. [...]). Organ wskazał także na możliwość podziału działki nr ewid. [...] w celu wydzielenia działki na lokalizację wnioskowanej inwestycji oraz wydzielenia pasa terenu o szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi gminnej wewnętrznej oznaczonej jako działka nr ew. [...]. Obsługa komunikacyjna terenu inwestycji została określona zgodnie z treścią wniosku B. S., tj. z drogi gminnej wewnętrznej oznaczonej jak wyżej, proponowanej do poszerzenia o pas terenu szerokości 2,0 m wydzielony z działki nr ew. [...]. Organ I instancji wskazał ponadto na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego działki wskazane we wniosku inwestora, gdyż ten utracił moc z dniem [...] grudnia 2002 r., wobec czego konieczne było wydanie dla planowanej inwestycji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Stwierdził przy tym, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zaś zapadłe rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami odrębnymi, w tym ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651). Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. S. zaskarżając ją w części dotyczącej punktów: 3f, 3g, 4g i 5 określających wymóg wydzielenia pasa terenu o szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr ew. 664 na całej długości wydzielonej działki (od litery A do litery D na rysunku). W ocenie strony dla zapewnienia prawidłowego dojazdu wystarczy wydzielenie pasa gruntu na sam wjazd na działkę (od litery A do litery G na rysunku + 6 metrów na wjazd). Strona zarzuciła organowi ponadto naruszenie art. 61 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazała bowiem, iż część działki proponowana do wydzielenia z działki nr ewid. 1580 posiada obecnie dostęp do drogi publicznej, w związku z czym, nawet gdyby przyjąć za uzasadnione wydzielenie pasa gruntu o szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi gminnej, to nie jest to konieczne na całej długości działki proponowanej do wydzielenia. Rozstrzygnięcie organu I instancji – w ocenie B. S. – nie wynikało zatem z troski o obsługę komunikacyjną jego działki, lecz z chęci zapewnienia tejże obsługi działkom leżącym w głębi terenu w stosunku do drogi publicznej, m.in. działkom nr ew. [...],[...]. Zdaniem strony, o tym czy dany fragment działki udostępniony zostanie innym podmiotom i w jakiej konkretnie formie, winien decydować właściciel działki a nie organ administracji. W dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadzona została przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] na wniosek B. S. rozprawa administracyjna, podczas której podtrzymał on argumenty zawarte w odwołaniu. Wyjaśnił przy tym, że we wniosku występował jedynie o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wydzielonej części działki nr ewid. [...], a dopisanie we wniosku zamiaru wydzielenia 2,0 m pasa na poszerzenie drogi gminnej nastąpiło na wyraźną sugestię pracownicy Urzędu Gminy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...]– zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzyganej sprawy ma ustalenie, czy wnioskowana inwestycja mająca być realizowana na części działki przewidzianej do wydzielenia z działki macierzystej nr ewid. [...] w połączeniu z wydzieleniem pasa gruntu szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi gminnej wewnętrznej (działka nr ew. [...]) jest zgodna z przepisami odrębnymi, o których mowa wart. 61 ust. l pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy w realiach stanu faktycznego sprawy proponowana do wydzielenia część tej działki ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu pkt 2 ust. 1 art. 61 tejże ustawy. W ocenie Kolegium z decyzji pierwszoinstancyjnej nie wynika w sposób jednoznaczny, czy wymogi te zostały zachowane. Nie można zatem również stwierdzić, czy ustalona zabudowa nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie warunków zabudowy powinna poprzedzać analiza urbanistyczna terenu, przeprowadzona przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w myśl przepisów § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ II instancji uznał ponadto za zasadny zarzut strony odnoszący się do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w aspekcie ustalenia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji. W ocenie Kolegium określenie szerokości dostępu do drogi publicznej jest zagadnieniem należącym do warunków techniczno-budowlanych i jako takie nie podlega analizowaniu ze strony organu I instancji na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdyż należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podniósł przy tym, iż orzeczone poszerzenie drogi gminnej poprzez wydzielenie pasa gruntu o szerokości 2,0 m na całej długości działki nr ew. [...] powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu, jako że kwestia ta należy do zadań własnych gminy. Organ odwoławczy przywołał także treść nieobowiązującego już dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka o nr ewid, [...] w miejscowości M. przeznaczona była pod uprawy polowe, bez możliwości zmiany przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Organ uznał więc, iż podział działki nie zmieni charakteru i przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału działki macierzystej. W ocenie Kolegium decyzja Wójta Gminy [...] narusza także art. 93 i 94 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wskazał, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym terenie, podziału nieruchomości można dokonać tylko wówczas, gdy wcześniej została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a nadto podział nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy uznał zatem za niedopuszczalną realizację wnioskowanej inwestycji na części działki proponowanej do wydzielenia, gdyż o tej części działki można mówić jedynie jako o terenie wykorzystywanym w sensie faktycznym. Nie posiada on bowiem m.in. swoich odrębnych granic, oznaczeń geodezyjno-kartograficznych, a więc cech charakteryzujących nieruchomości posiadające prawne uregulowania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się B. S. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie , wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji w całości. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 61 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegającą na przyjęciu, że warunków podziału nieruchomości nie ustala się w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący uznał także za nieuzasadnione twierdzenie organu odwoławczego, jakoby jego działka nie spełniała kryterium określonego w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Podniósł, iż organ niezasadnie odniósł się do ustaleń nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, iż z uwagi na powierzchnię działki nr ewid. [...], nieprzekraczającą 0,5 ha – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – nie wymaga ona uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia użytkowania jej gruntów. Kończąc wywody skargi B. S. wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującej się strony. Wskazał bowiem, iż w jego ocenie decyzja organu I instancji była słuszna, poza częścią odnoszącą się do poszerzenia drogi gminnej zlokalizowanej na działce nr ewid. [...]. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy stanął jednocześnie na stanowisku, iż wobec naruszenia prawa przez organ wydający decyzję w pierwszej instancji, organowi wyższego stopnia przysługuje uprawnienie do jej eliminacji z obrotu prawnego. Podkreślił także, iż nie wydał swojej decyzji w oparciu o ustalenia nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jedynie zasygnalizował, że podczas jego obowiązywania teren objęty inwestycja przeznaczony był na cele rolne, bez możliwości przekwalifikowania na grunty nierolnicze, a tym samym nawet podział nie zmienia charakteru tego gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została przede wszystkim z naruszeniem przepisu art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazany przepis stanowi, iż organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten formułuje tzw. zakaz reformationis in peius (czyli zakaz zmiany na niekorzyść), który wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu I instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Jednocześnie przepis art. 139 k.p.a. w swej końcowej części ustanawia odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść. Zakaz ten nie obowiązuje wówczas, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie, i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nieorzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2086/07, lex nr 510269). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy naruszył reguły postępowania wynikające z powołanego przepisu art. 139 k.p.a. W odwołaniu od decyzji Wójta Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na proponowanej do wydzielenia części działki oznaczonej nr ewid. 1580 położonej w miejscowości M., B. S. zaskarżył jedynie część tej decyzji dotyczącą punktów 3 f, 3j, 4g i 5, tj. w zakresie określającym wymóg wydzielenia pasa terenu o szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi wewnętrznej na działce nr ewid. 664. Skarżący jednocześnie nie kwestionował pozostałej części tej decyzji, bowiem odpowiadała ona jego żądaniu wyrażonym we wniosku z dnia [...] grudnia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego organ II instancji uchylił natomiast decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzekł co do istoty sprawy odmawiając ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji, przez co wydał rozstrzygnięcie niewątpliwie mniej korzystne dla strony odwołującej się. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wnioskowana inwestycja mająca być realizowana na części działki przewidzianej do wydzielenia z działki macierzystej nr ew. [...] w połączeniu z wydzieleniem pasa gruntu szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi gminnej wewnętrznej (działka nr ew. 664) jest zgodna z przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 61 ust. l pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) i czy w realiach stanu faktycznego sprawy proponowana do wydzielenia część tej działki ma dostęp do drogi publicznej w rozumieniu pkt 2 ust. 1 art. 61 przywołanej ustawy. Odnosząc się do powyższych kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało naruszenie przez organ I instancji art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w części dotyczącej ustaleń obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy, przez co przyznało słuszność zarzutom skarżącego zawartym w odwołaniu. Organ nie sprecyzował jednak na czym powyższe naruszenie miałoby polegać. Nie wskazał także w sposób jednoznaczny, czy proponowana do wydzielenia część tej działki nr ewid. [...] ma odpowiedni dostęp do drogi publicznej W sposób lakoniczny wskazał jedynie, iż szerokość dostępu do drogi publicznej jest zagadnieniem należącym do warunków techniczno-budowlanych i jako taka nie podlega analizowaniu ze strony organu I instancji na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, gdyż należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ poddał także w wątpliwość, czy ustalenia decyzji organu I instancji spełniają wymogi wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa. Wątpliwości organu odwoławczego nie zostały jednak podparte żadnymi konkretnymi zarzutami. Co więcej w końcowej części odpowiedzi na skargę stwierdzono, że Kolegium nie neguje, iż na działkach znajdujących się w granicach wyznaczonego przez organ obszaru analizowanego, znajdują się obiekty budowlane o przeznaczeniu tożsamym z wnioskowanym przedmiotem inwestycji. W ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy [...] dopuścił się także naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651, dalej u.g.n.). Organ nie sprecyzował jednak także tego zarzutu. Wskazał jedynie na niedopuszczalność ustalenia warunków podziału nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu powyższy zarzut jest jednak chybiony. Stosownie do dyspozycji art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest połozona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenie tego planu – podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Unormowanie to oznacza, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – warunków podziału nieruchomości. Cyt. przepis koresponduje z treścią art. 54 pkt 3 u.p.z.p. stanowiącego, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji. Określenie tych linii jest zatem obowiązkiem organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, od którego organ ten nie może się uchylić. Linie rozgraniczające teren inwestycji nie mogą przy tym być utożsamiane z granicami działki, chociaż nie jest wykluczone oznaczenie tych linii po granicach działki (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 903/07, lex nr 499866). Oczywiście decyzja o warunkach zabudowy nie może dokonywać podziału nieruchomości (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 775/10 i II SA/Lu 776/10). Jednakże uchylona zaskarżoną decyzją decyzja Wójta Gminy [...] nie stanowi o podziale przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta wskazuje jedynie na możliwość podziału działki w celu wydzielenia działki na lokalizację planowanej inwestycji oraz wydzielenia pasa terenu o szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi gminnej (pkt 3j decyzji pierwszoinstancyjnej) oraz wskazuje na ogólne wymagania dotyczące proponowanego podziału z odwołaniem się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (pkt 5 decyzji pierwszoinstancyjnej). Należy stwierdzić, że w sytuacji gdy wnioskodawca w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wycofał się z wniosku o wydzielenie z jego działki pasa gruntu o szerokości 2,0 m na poszerzenie drogi gminnej, decyzja ta nie mogła się ostać. Jednakże nie uzasadniało to wydania decyzji odmawiającej w ogóle ustalenia warunków zabudowy. Wobec braku precyzyjnego wskazania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na czym miałyby polegać wytknięte organowi I instancji uchybienia, przy jedynie ogólnym założeniu, iż "nie jest dopuszczalna realizacja wnioskowanej inwestycji na części działki proponowanej do wydzielenia, gdyż o tej części działki można mówić jedynie jako o terenie wykorzystywanym w sensie faktycznym", z całą pewnością nie można stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...] rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny. Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają definicji legalnej pojęcia "rażącego naruszenia prawa", jednak w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż "rażące naruszenie prawa" to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne. To także takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Warszawa 2011, s. 962 – 963). W ocenie Sądu organ odwoławczy nie wykazał istnienia tego rodzaju skutków, niedopuszczalne było zatem wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. W ocenie Sądu wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Uchylenie decyzji organu II instancji oznacza konieczność ponownego rozpoznania przez Kolegium odwołania B. S. od decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie Kolegium uwzględni przedstawione wyżej uwagi dotyczące zawartego w przepisie art. 139 k.p.a. zakazu zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz dopuszczalności odstąpienia od tego zakazu i wyda decyzję zgodną z prawem.