II SA/Lu 744/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. M. M. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2011 r. wystąpiła do Wójta Gminy W. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odszkodowania za zarezerwowanie w 1993 r. należącej do niej działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 892, położonej w P. gm. W. pod modernizację drogi ekspresowej Lublin – Kraśnik – Rzeszów. Uzasadniając wniosek powołała się na art. 7 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP wywodząc z nich, że organy administracji publicznej zobowiązane są działać zgodnie z prawem. Tym samym przestrzegać powinny postanowień przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które uprawniają właścicieli nieruchomości zarezerwowanych pod inwestycji do otrzymania odszkodowania za poniesione szkody. Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty wspomnianego odszkodowania. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniesiono, że stosownie do unormowania art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprawa o wypłatę odszkodowania jest sprawą załatwianą na drodze postępowania cywilnego. Nie jest ona zatem rozstrzygana na drodze postępowania administracyjnego. W ocenie Wójta Gminy W. okoliczności te uzasadniają odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 i 2 kpa. Na postanowienie to M. M. wniosła zażalenie. W jego uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg swoich starań o uzyskanie odszkodowania oraz wyjaśniła, że inwestycja nie doszła do skutku, natomiast po sprzedaży należących do niej działek przylegających do działki nr ewid. 892 zaprzestała użytkowania działki nr 892 z uwagi na jej niekorzystną szerokość oraz sąsiedztwo drogi o zwiększającym się natężeniu ruchu kołowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie. Motywując to rozstrzygnięcie Kolegium podniosło, że stosownie do unormowania art. 66 § 3 kpa w przypadku, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia. Unormowanie to przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia. Jeżeli zaś Wójt Gminy W. ponownie rozpoznając sprawę podtrzyma swoje dotychczasowe stanowisko, że sprawa, której dotyczy wniosek M. M. jest sprawą cywilną, w związku z czym podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, powinien wydać na podstawie art. 66 § 3 kpa postanowienie o zwrocie wniosku. Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy W. postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. zwrócił M. M. wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podniesiono, że według art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwym do rozpoznawania spraw o odszkodowanie jest sąd powszechny. Ponadto żaden z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje drogi postępowania administracyjnego i formy decyzji administracyjnej dla rozpatrzenia tego rodzaju odszkodowania. Z tych względów na podstawie art. 66 § 3 kpa wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r. podlega zwrotowi. Kolegium rozpatrując zażalenie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. postanowienie Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymało w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stwierdza, iż spory w sprawach wskazanych w art. 36 ust. 1 rozstrzygają sądy powszechne. Roszczenia odszkodowawcze właściciela lub użytkownika wieczystego w stosunku do gminy mają bowiem cywilnoprawny charakter. Tym samym organy administracji publicznej nie są właściwe do rozpatrywania spraw dotyczących roszczeń o odszkodowanie należne na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika natomiast, że Gmina W. nie jest zainteresowana ani wykupem od M. M. działki nr ewid. 892 ani wypłatą jej odszkodowania za zarezerwowanie tej działki pod inwestycję, która nie będzie realizowana. Z tych powodów – w ocenie Kolegium - Wójt Gminy W. zasadnie uznał, iż nie jest właściwy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zwrócił wniosek. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła M. M. Zarzuciła w niej Kolegium, że wydając zaskarżone postanowienie naruszyło art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 9 kpa oraz, iż nie odniosło się do wyjaśnień dotyczących wyjazdu z osiedla przez działkę nr ewid. 892. Skarżąca zwróciła uwagę, że w toku postępowania naruszone zostało jej prawo do zapoznania się z aktami sprawy. Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przytacza się jej wniosek z dnia [...] kwietnia 2011 r, podczas gdy ona wskazałaby pismo z dnia [...] lutego 2011 r. a także, iż dotychczasowe postępowanie w sprawie zarówno Kolegium jak i Wójta Gminy W. wskazuje na naruszenie art. 9 kpa. Skarżąca stwierdziła, że dotychczasowe rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie zmuszają ją do korzystania z drogi postępowania cywilnego w skuteczność, którego wątpi. Skoro bowiem Gmina W. nie jest zainteresowana wykupem gruntu, to do jego wykupu nie zmusi jej żaden wyrok. Podkreśliła, że zarówno Gmina W. jak i Kolegium zbywają ją niewiele dla niej znaczącymi zwrotami i odsyłają do studiowania obszernych komentarzy oraz, iż udziela się jej pokrętnych odpowiedzi i trzyma uparcie tematu rezerwacji, nie biorąc pod uwagę kwestii wyjazdu z osiedla. Zwróciła się do Sądu, aby ten wskazał jej podstawę prawną, która umożliwi jej wytłumaczenie mieszkańca osiedla, jej byłym kontrahentom, dlaczego wyjazdu – wjazdu już nie będzie skoro, gdy kupowali działki był on w planie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odpowiadając na podniesiony w skardze zarzut nie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do sprawy wyjazdu z osiedla przez działkę nr 892 Kolegium podniosło, że sprawa wjazdu rozstrzygnięta została prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1993 r. Dla jej wzruszenia konieczne jest zaś wniesienie podania z żądaniem wzruszenia do właściwego organu ze wskazaniem podstawy materialnoprawnej i trybu postępowania. Natomiast wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiera żądanie wszczęcia postępowania w sprawie odszkodowania za zarezerwowanie działki nr ewid. 892 w oparciu o art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprawa wjazdu i sprawa odszkodowania są, zatem dwoma odrębnymi sprawami. Zwrot wniosku skarżącej nie uniemożliwia zaś jej wystąpienie o usunięcie z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1993 r. Odnosząc się do zarzutu pozbawienia prawa do zapoznania się z aktami sprawy Kolegium podniosło, że skarżąca zaskarżone postanowienie otrzymała w dniu [...] sierpnia 2011 r. a z zamieszczonego w nim rozdzielnika mogła się dowiedzieć, że akta sprawy przesłane zostały do Gminy W.. Ponadto Kolegium nie ma obowiązku przechowywania akt administracyjnych sprawy przez okres przewidziany na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W kpa brak jest bowiem odpowiednika art. 234a Ordynacji podatkowej. W piśmie z dnia 12 października 2011 r. wniesionym w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca stwierdza, że nie rozumie jak można wytyczyć przejazd przez grunt, którego nie jest się właścicielem i nie ponosić z tego tytułu odpowiedzialności oraz, iż nie rozumie jak to jest możliwe, aby było zgodne z prawem uniemożliwienie jej przez okres 18 lat dysponowania będącą jej własnością nieruchomością. Ponadto skarżąca podniosła, że w sprawie zarówno Kolegium jak i Gmina W. zastosować powinny art. 37 ust. 9, nie zaś art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca ponadto zarzuciła postanowieniu naruszenie art. 73 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Ze skierowanego do Wójta Gminy W. pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że zażądała ona wszczęcia postępowania administracyjnego, przedmiotem którego jest wypłata odszkodowania na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W myśl tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, (...) żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Z roszczeniem o wypłatę odszkodowania za rzeczywiście poniesioną szkodę bądź o wykupienie nieruchomości lub jej części osoba poszkodowana występuje do właściwej gminy. W sytuacji, kiedy gmina nie realizuje tych roszczeń w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 37 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak również w sytuacji, kiedy w sposób wyraźny odmawia ich realizacji, powstaje spór w sprawie tych roszczeń pomiędzy gminą a osobą poszkodowaną. Z kolei art. 37 ust. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, że spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Przepis ten przesądza zatem o cywilnoprawnym charakterze roszczeń właściciela czy użytkownika wieczystego nieruchomości w stosunku do gminy. Sprawy określone w art. 36 ust. 1 nie mogą być zatem rozstrzygane w trybie administracyjnym w drodze decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 361/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych czy wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 218/09 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Uniemożliwia to tak cywilnoprawny charakter tych spraw jak i to, że brak jest ku temu podstawy prawnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 318/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera bowiem unormowania pozwalającego właściwej gminie rozstrzygać w drodze decyzji o przyznaniu bądź odmownie przyznania odszkodowania przewidzianego w jej art. 36 ust. 1. W myśl art. 66 § 3 kpa jeżeli z podania wynika, że właściwym do załatwienia sprawy jest sąd powszechny, jak i gdy sprawa do załatwienia której wzywa się organ administracji jest sprawą cywilną, wniesione podanie zwraca się wnoszącemu (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 21 lipca 1997 r., sygn. akt SA/Wr 450/92 – Legalis; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2238/07 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro zatem w sprawie niniejszej skarżąca zażądała od Wójta Gminy W. wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania, przewidzianego w art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie podlega załatwieniu na drodze postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że zasadnie Wójt Gminy W. zwrócił jej wniosek. W świetle powyższych wywodów niezasadny jest zarzut skarżącej, że w sprawie niniejszej zarówno Kolegium jak i Wójt Gminy W. zamiast art. 37 ust. 10 powinni zastosować art. 37 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 37 ust. 9 ma bowiem zastosowanie jedynie wówczas, gdyby właściwa gmina wykonywała obowiązki wynikające z roszczeń unormowanych w art. 36 ust. 1. Taka sytuacja nie mam zaś miejsca w przedmiotowej sprawie. Nie można także przypisać Kolegium naruszenia art. 9 kpa. Zaskarżone postanowienie zawiera pełne i prawidłowe pouczenie o trybie i terminie jego zaskarżenia oraz zawiera informację o tym, do kogo jest ono skierowane, jaki i informację o tym, komu przesłane zostały akta sprawy. Postanowienie to skarżąca otrzymała w dniu 30 sierpnia 2011 r. Nie może ona zatem twierdzić, że Kolegium naruszyło art. 73 § 1 kpa, gdy w dniu 1 września 2011 r. kiedy to stawiła się w siedzibie Kolegium, aby zapoznać się z aktami sprawy akt tych jej nie udostępniono, gdyż przesłano je do Gminy W. Po pierwsze, dlatego że skarżąca przed udaniem się do siedziby Kolegium poinformowana została o tym, gdzie przekazane zostały akta sprawy i tym samym, gdzie może się z nimi zapoznać, a po drugie dlatego, iż przesłanie akt administracyjnych sprawy do Gminy W. nie pozbawia strony możliwości zapoznania się z nim. Odnośnie żądania skarżącej udzielenia jej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie porady prawnej przypomnieć należy, że stosownie do unormowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W jego kompetencjach nie jest udzielanie porad prawnych. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.