IV SA/Po 218/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Towarzystwa Budownictwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz [...] Towarzystwa Budownictwa [...] kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ I.Kucznerowicz /-/ M.Dybowski /-/ B.Popowska Pismem z dnia [...] października 2008 r. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w [...] (dalej Spółka) wniosło do Urzędu Miasta w [...] o ustalenie i wypłatę na rzecz Spółki odszkodowania równego obniżeniu wartości [...] nieruchomości, precyzyjnie wymienionych we wniosku, a to na skutek utraty mocy obowiązującej, z dniem 31 grudnia 2003 r., miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Kościana z dnia 17 maja 1994 r. nr XLIII/398/94 (dalej Plan z 17 maja 1994 r.; k. 1-2 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r.) działający z upoważnienia Burmistrza [...] (dalej Burmistrz), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 98/00/1071 ze zm., dalej kpa) i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm., dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym lub upzp) odmówił ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości owych nieruchomości z wnioskowanego tytułu. W uzasadnieniu wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wypłaty odszkodowania w przypadku utraty obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej MPZP) w wyniku rozstrzygnięcia ustawowego. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że wymienione we wniosku działki stanowią drogi na Os. [...] bądź stanowią ul. W. i C. Wydzielone zostały na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe zgodnie z Planem z 17 maja 1994 r. Zgodnie z art. 87 ust. 3 upzp, Plan z 17 maja 1994 r. zachowywał moc do dnia 31 grudnia 2003 r. Z art. 36 ust. 3 upzp wynika, że ustalenie odszkodowania związane jest z działaniem gminy w zakresie uchwalenia lub zmiany MPZP, nie zaś z ustawową utratą ważności planów (k. 9, 11 akt administracyjnych). W odwołaniu od decyzji wskazano, że skoro zgodnie z art. 87 ust. 3 upzp, z dniem 31 grudnia 2003 r. straciły moc obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, to nastąpiła zmiana planu. W związku z ową zmianą planu, korzystanie z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bowiem grunty te straciły status terenów budowlanych i stały się gruntami rolnymi. To gmina jest jedynym podmiotem, z woli ustawodawcy i z mocy ustawy, odpowiedzialnym za skutki zmian w MPZP, bez względu na przyczynę tych zmian. Obniżenie wartości tych nieruchomości w wyniku zmiany planu, stanowi rzeczywistą szkodę i winno zostać oszacowane przez rzeczoznawcę majątkowego. To, że dla Os. Ogrody został uchwalony nowy plan, nie przekreśla zasadności roszczenia o odszkodowanie (k. 15-19 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno roszczenia właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości do gminy, jak i roszczenia gminy do właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, związane odpowiednio z brakiem lub obniżeniem wartości nieruchomości, o których mowa w art. 36 ust. 1, 3-4 upzp powstają w związku z uchwaleniem MPZP albo jego zmianą, co ustawodawca stanowi wprost. Nie obejmuje tym samym ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości oraz wzajemnych rekompensat z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości powstałych w konsekwencji wejścia w życie przepisów szczególnych. Nie obejmuje również zmian sytuacji prawnej nieruchomości powstałych w wyniku utraty mocy obowiązującej miejscowych planów uchwalonych przed 01 stycznia 1995 r. Żaden przepis nie wskazuje Skarbu Państwa ani gminy jako podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do poniesienia skutków utraty mocy obowiązującej planów uchwalonych przed 01 stycznia 1995 r. (k. 21-24, 31-34 akt administracyjnych). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium jak i decyzji ją poprzedzającej. Spółka powtórzyła argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Skarżącej trudno przyjąć, by konsekwencje finansowe powstałe w związku z utratą mocy obowiązującej planów ponosili właściciele gruntów. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podkreślając, że ustawodawca nie przewidział prawa i możliwości żądania odszkodowania w sytuacji, gdy MPZP przestaje obowiązywać z mocy przepisu ustawowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać, aczkolwiek z powodów innych w wymienione w skardze. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- Dz. U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa). W orzecznictwie Sądów Administracyjnych i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że – poza wyjątkami, gdy wymagają tego przepisy odrębne – brak prawnego obowiązku uchwalenia przez gminę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 7 upzp; odpowiednio- postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 24.8.2004 r. – II SAB/Gd 48/04- ONSAiWSA 2/05/40). Zgodnie z art. 36 ust. 3 upzp, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w art. 36 ust. 1-2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Organy obu instancji uznały, że odpowiedzialność odszkodowawcza gminy, wynikająca z uchwalenia albo zmiany planu miejscowego przewidziana w art. 36 ust. 3 upzp nie obejmuje zmian sytuacji prawnej nieruchomości powstałych w wyniku utraty mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Zwrócić należy jednak uwagę na fakt, iż zgodne z dyspozycją art. 37 ust. 10 upzp spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i art. 36 ust. 5 tej ustawy, rozstrzygają sądy powszechne. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji orzekając w kwestii odmowy przyznania odszkodowania z uwagi na fakt, że utrata mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla [...] na mocy art. 87 ust. 3 upzp nie spełnia przesłanek przyznania odszkodowania z art. 36 ust. 3 ustawy, naruszyły kompetencje sądu powszechnego. Decyzja stwierdzająca brak podstaw do wypłaty odszkodowania jest bowiem orzeczeniem w sprawie powierzonej kognicji sądów powszechnych. Także negatywny charakter rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty odszkodowania z uwagi na brak ustawowych przesłanek, jest orzeczeniem w sprawie mającej charakter cywilnoprawny. Cywilnoprawny charakter roszczeń odszkodowawczych właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości w stosunku do gminy powoduje, że spory z tego tytułu rozstrzygają sądy powszechne (Z. Niewiadomski [w:] "Planowanie i zagospodarowane przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2008, s. 294 nb 10). Legitymowani do wniesienia powództwa przeciw gminie będą odpowiednio aktualni i byli właściciele, a wartością przedmiotu sporu (art. 19 § 1 kpc) będzie wysokość dochodzonego odszkodowania lub wartość nieruchomości w przypadku roszczeń wynikających z art. 36 ust. 1-3 ustawy. Zatem Burmistrz, do którego wniosek wpłynął, uznając, że roszczenie z art. 36 ust. 3 upzp powstaje jedynie w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą i nie obejmuje obniżenia wartości nieruchomości spowodowanej utratą mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., winien w trybie przewidzianym w art. 66 § 3 kpa zwrócić wniosek wnioskodawcy. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 66 § 3 zd. 2 kpa). Organy obu instancji, rozstrzygając o zasadności wypłaty odszkodowania decyzjami administracyjnymi, wbrew jednoznacznej treści art. 37 ust. 10 upzp, uchybiły obowiązkowi przestrzegania przepisów dotyczących ich właściwości rzeczowej, przewidzianej w art. 19-20 kpa, co prowadzi w konsekwencji do nieważności wydanych w sprawie decyzji organów I i II instancji, z uwagi na kwalifikowaną wadę postępowania przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 7.X. 1982 r. - II SA 1119/82 - ONSA 2/82/95). Na marginesie wskazać należy, że z akt administracyjnych wynika, że Spółka w trakcie postępowania administracyjnego, pismem z dnia 28 lutego 2007 r. wystąpiła do Skarbu Państwa – Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na ogólnej zasadzie przewidzianej w art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny ( Dz. U. 16/64/93 ze zm.- dalej kc) z wezwaniem do zapłaty kwoty 577,06 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia 01 marca 2007 r. do dnia zapłaty, tytułem odszkodowania za koszty poniesione w wyniku konieczności zawarcia warunkowej umowy kupna nieruchomości - działki nr 3844/20, wpisanej do KW [...], (nie objętej zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego), opierając swe żądanie na utracie z mocy prawa mocy obowiązującej planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. (k. 13-14, 2 akt administracyjnych). Organ odwoławczy miał więc dodatkową wskazówkę o cywilnoprawnym charakterze sprawy o sporne odszkodowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 16 listopada 2006 r. - II SA/Gl 318/06 (dostępny na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego) wskazał, że sprawy określone w art. 36 ust. 1-3 upzp nie mogą być rozstrzygane w trybie administracyjnym w drodze decyzji. Pogląd o cywilnoprawnym charakterze sprawy zostało wyrażone już wcześniej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 czerwca 2009 r. - IV SA/Po 219/09 oraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2009 r. nr [...]. Przywołana decyzja została przy tym zaaprobowana przez WSA w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. IV SA/Po 361/09 oddalił skargę na tę decyzję, jako bezzasadną. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 marca 2007 r. - K 54/05 (dalej wyrok - K 54/05) uznał przepis art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm.) za zgodny z preambułą Konstytucji RP w zakresie, w jakim wyraża ona zasadę współdziałania władz, zasadę pomocniczości oraz wymóg skuteczności i rzetelności działania instytucji publicznych, z art. 2, art. 7, art. 16, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64, art. 165 w zw. z art. 163 i art. 167 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 124/94/607 oraz 154/206/1107). Mimo, że wnioskodawca wskazywał na potrzebę przyjęcia przy uchyleniu planów zagospodarowania przestrzennego – w szczególności- postanowień o charakterze odszkodowawczym, dopatrując się przy braku takich przepisów naruszenia art. 2 Konstytucji, Trybunał naruszenia art. 2 Konstytucji nie stwierdził (cz. I pkt 1, cz. III pkt 7-9 uzasadnienia wyroku K 54/05). Trybunał wyraźnie wskazał na to, że do sytuacji, w których znaczne obszary miast pozostały bez planów zagospodarowania przestrzennego, wskutek ustawowej utraty mocy planów dotychczas obowiązujących, doszło na skutek wieloletnich zaniechań, jakich dopuściły się samorządy. Trybunał podkreślił w uzasadnieniu, ze decyzja o uchyleniu MPZP została podjęta przez ustawodawcę w roku 1994 i wyrażona w art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ogłoszonej w Dzienniku Ustaw z 25 sierpnia 1994 r. - nr 89 z 1994 r. poz. 415. Od tego czasu adresaci ustawy winni byli układać swoje plany przy świadomości, że dotychczasowe miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utracą moc najpóźniej 2 stycznia 2000 r. Żaden akt urzędowy organów władzy publicznej nie usprawiedliwiał oczekiwania trwałości tych planów. Dwukrotne przesunięcie terminu utraty mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mogło uzasadniać oczekiwania, że plany zachowają moc obowiązującą przez jeszcze dłuższy okres, a jedynie zmieniało perspektywę czasową układania działań w oparciu o obowiązujące plany. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wpłynęła na uzasadnione oczekiwania adresatów ukształtowane na gruncie przepisów obowiązujących przed dniem jej wejścia w życie i dotyczące czasu obowiązywania miejscowych planów zagospodarowania uchwalonych przed dniem 1 stycznia 1995 r. Łącznie długość okresu dostosowawczego wyniosła 9 lat (cz. III pkt 4 i 8 uzasadnienia wyroku K 54/05). W ocenie Sądu powyższe wskazuje, przy uwzględnieniu treści art. 37 ust. 10 upzp i ogólnej zasady dochodzenia roszczeń z deliktów (art. 415 i nast. kc), na cywilnoprawną drogę dochodzenia spornego odszkodowania. Mając na uwadze znaczenie występujących w postępowaniu administracyjnym uchybień, Sąd nie rozstrzyga kwestii zasadności dochodzenia odszkodowań wynikających ze zmiany sytuacji prawnej nieruchomości powstałej w wyniku utraty mocy obowiązującej planu miejscowego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 r. Stwierdzając zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 135 i art. 200 ppsa Sąd orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska za nieobecnego sędziego WSA Izabelę Kucznerowicz /-/ M. Dybowski j.a.