II SA/Lu 746/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi B. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]., [...]; II. przyznaje adwokat E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. odmówił przyznania B. F. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką H. F. Uzasadniając swoje stanowisko organ wspomniał, że stosownie do art. 16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprawdzie strona jest zobowiązana alimentacyjnie wobec matki, ale nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia dla sprawowania opieki. W ocenie organu rezygnacja z zatrudnienia nie może budzić wątpliwości, musi być to stan trwały i oznaczać także niepodejmowanie zatrudnienia w przyszłości. Tymczasem w toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni przed datą złożenia wniosku nie pracowała zawodowo, od dnia 8 czerwca 1994r. do dnia 1 czerwca 2011r. była zarejestrowana jako bezrobotna, kiedy zaczęła pobierać świadczenie pielęgnacyjne na matkę. W dniu 30 czerwca 2013r. decyzja o jego przyznaniu wygasła. Organ zwrócił ponadto uwagę, że skarżąca nie spełniła również kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia, które stosownie do art. 16a ust. 2 wynosi 623 zł miesięcznie na osobę. Po zbadaniu dochodu rodziny, na który złożyły się emerytury H. F. i R. F. rodziny okazało się, że dochód wyniósł 672,84 zł miesięcznie na osobę w rodzinie. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcie Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej utrzymało w mocy. Także ten organ powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, ze B. F. nie spełniła warunku z rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad matką. Faktycznie pozostaje bowiem bez zatrudnienia od 1994r. natomiast jej matka jest niepełnosprawna od 1996r., a tym samym nie można uznać, aby mogła zrezygnować z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. Kolegium zaznaczyło, że również wyrejestrowanie się z ewidencji bezrobotnych nie jest równoznaczne z rezygnacją z zatrudnienia. Jego zdaniem zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy oznacza tyle, że osoba ta znajduje się w ewidencji bezrobotnych. Zatem nie może być traktowana na równi z pracownikiem, który rezygnuje z kontynuowania z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Ujęcie w ewidencji bezrobotnych świadczy jedynie o gotowości do podjęcia zatrudnienia, jednak nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem. Kolegium podzieliło także uwagi Wójta Gminy co do przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego, uprawniającego do świadczenia. Wskazało, że wprawdzie według art. 16a ust.3 wspomnianej ustawy w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, przysługującemu w okresie, na który jest ustalany ( w tym przypadku jest to kwota 77 złotych ), zasiłek przysługuje, jeśli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym, to jednak przepis ten nie mógł mieć zastosowania. Specjalny zasiłek opiekuńczy został bowiem wprowadzony z dniem 1 stycznia 2013r., nie przysługiwał zatem w poprzednim okresie zasiłkowym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego B. F. powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne dowodziła, że status bezrobotnej nie wyklucza jej z kręgu osób, którym zasiłek może zostać przyznany, nie jest on bowiem wymieniony w art. 16a ust.8 ustawy, określającym przesłanki negatywne dla jego uzyskania. Podkreśliła, że pozostawała w zdolności i gotowości podjęcia zatrudniania od momentu rejestracji jako bezrobotna. W jej przypadku nie da się pogodzić zatrudnienia ze sprawowaniem opieki nad matką. Byłoby więc fikcją wymaganie, aby podjęła pracę, a następnie z niej zrezygnowała, aby opiekę sprawować i w ten sposób skutecznie uzyskać prawo do zasiłku. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści tego przepisu wywiedziono wniosek sprowadzający się do wykazania, że jedynie rezygnacja z zatrudnienia stanowi przesłankę uzyskania omawianego świadczenia, wyklucza je natomiast powoływanie się na niepodejmowanie zatrudnienia, choćby opieka o jakiej mowa faktycznie była sprawowana. Problem ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które znacząco różniły się w interpretacji wspomnianego przepisu. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r.( K. 27/13 OTK-A 2013/9/134 ) podkreślając, że część składów orzekających stara się złagodzić jego wieloznaczność za pomocą wykładni zgodnej z konstytucją na korzyść osób ubiegających się o wspomniane świadczenie , w tym osób bezrobotnych, a także osób, które z uwagi na upływ czasu mają trudności z wykazaniem " wyraźnego i bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą". Ten kierunek wykładni omawianego przepisu podziela również sąd w niniejszej sprawie. Trafnie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2013r. ( II SA/ Łd 1070/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, tak też w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 14 sierpnia 2013r., II SA/Łd 599/13, por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014r., III SA/Kr 210/14 także opubl. w CBOSA ), że odmienna jego wykładnia prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zróżnicowania w niezrozumiały sposób potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzednio podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia, czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia, czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. Celnie zauważono w powołanym wyroku, że byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Przyjmując powyższe założenie nie ma znaczenia, że skarżąca zarejestrowana jest jako bezrobotna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2008r. ( I OSK 1758/07 opubl. w CBOSA ) wydanym wprawdzie w oparciu o przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, ale z uwagi na jego podobieństwo, znajdującym zastosowanie do specjalnego świadczenia opiekuńczego, stwierdził, że w przypadku osoby bezrobotnej spełnione są przesłanki zarówno rezygnacji z zatrudnienia, jak i jego nie podejmowania. Potwierdzeniem słuszności powołanego stanowiska jest uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. ( P 1/14 ). Umarzając postępowanie wszczęte wskutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r. ( II SA/Po 1026/13 ) zmierzającego do uzyskania odpowiedzi, czy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji, Trybunał zwrócił uwagę, że jego wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. (K 27/13) zmienia kontekst normatywny spraw, w których występuje problem interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na tyle, że sądy mogą orzekać z jego pominięciem. Zatem rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego było dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, zaakceptowana również przez sąd w niniejszej sprawie z pewnością spełnia powyższe założenie. Podobnie ocenić należy zarzut przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego. Art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotnie stanowi, że w przypadku, gdy łączny dochód rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek ten przysługuje, jeśli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Jednak przyjęta przez organ interpretacja tego przepisu polegająca na przyjęciu, że skoro w poprzednim okresie zasiłkowym omawianego świadczenia jeszcze nie było, to przepis ten nie ma zastosowania, nie może znaleźć akceptacji. Przeciwnie, skoro w okresie zasiłkowym przed złożeniem wniosku o przyznanie zasiłku ustawa o świadczeniach rodzinnych tego rodzaju świadczenia nie przewidywała, ponieważ art. 16a został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013r. to brak jest racjonalnej argumentacji, aby odwoływać się do tego okresu. Oczywiste jest, że osoby, którym odmawia się przyznania zasiłku z powyższego powodu są traktowane w sposób nierówny w stosunku do tych, którzy spełnią warunek przewidziany w powołanym przepisie jedynie dlatego, że wniosek złożą w kolejnych okresach zasiłkowych. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K.