II SA/Lu 748/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. Ł. i K. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. podjętą na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał J. i K. małż. Ł. rozbiórkę budynku obory o wym. 20,75 x 6,10 m wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę, zlokalizowanych na działce nr 508 we wsi K. nr 121, gm. K. Organ podał, że w maju i czerwcu 2001 r. M. Ł. w oparciu o pozwolenie na budowę wybudował oborę wprowadzając istotne odstępstwa od warunków określonych w tym pozwoleniu. W związku z tym decyzją z dnia 28 marca 2006 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R.nakazał inwestorowi wykonanie w ustalonym terminie robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem budowlanym, poprzez wykonanie robót polegających na: - przebudowie ściany położonej od strony zachodniej w granicę działki. Ściana ta winna spełniać wymagania stawiane oddzieleniom przeciwpożarowym, w tym i w zakresie wysokości (wys. min. 5,2 m - zapewniającej osłonę również więźby dachowej w budynku na szerokości połaci dachowej wynoszącej 3,0 m , ponadto gwarantującej odprowadzenie wód deszczowych na teren własnej posesji), - przebudowie fragmentu więźby dachowej w celu odprowadzenia wód deszczowych z połaci dachowej położonej od strony granicy działki, w kierunku własnej działki inwestora (rynny wzdłuż ściany z odpowiednim kształtem kosza - dwuspadowym), - przebudowie płyty gnojowej na odległość 4,0 m od zachodniej granicy działki, - przebudowie zbiornika na gnojówkę, tak by pokrywa i wylot wentylacyjny ze zbiornika znajdował się co najmniej 4,0 m od zachodniej granicy działki. Powyższa decyzja PINB została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r., w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, w pozostałej części decyzja ta została przez ten organ utrzymana w mocy. Natomiast skarga M, Ł, na ww. decyzję WINB z dnia [...] maja 2006 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/06. W dniu 14 kwietnia 2010 r. organ pierwszej instancji dokonał kontroli wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 28 marca 2006r. nakazującej doprowadzenie obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę do stanu zgodnego z prawem i stwierdził, że nie przystąpiono do wykonania ww. decyzji. W tej sytuacji organ wobec niewykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji nakazał obecnym właścicielom rozbiórkę omawianej obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę. Wskutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i podkreślił, że w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa powyżej, organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia działań przewidzianych przepisami prawa, których stosowanie nie jest pozostawione uznaniu organów. Następnie w wyniku rozpoznania wniesionej przez J. i K. małż. Ł. skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/10, uchylił ww. decyzję organu odwoławczego z uwagi na niewystarczające wyjaśnienie okoliczności sprawy. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ nie uwzględnił przeprowadzonego przez Sąd Okręgowy w Lublinie postępowania rozgraniczeniowego działki nr 508 i nr 509, która to okoliczność może mieć w sprawie istotne znaczenie. Po przyjęciu nowego przebiegu granicy może bowiem okazać się, że sporne obiekty usytuowane są w sposób określony w decyzji z dnia 28 marca 2006 r. W efekcie wydanego przez Sąd wyroku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu organ powołując się na ustalenia postępowania rozgraniczeniowego wskazał, że na odcinku usytuowania przedmiotowego obiektu wraz z urządzeniami, w punkcie 5-158 obecnej granicy pomiędzy działkami 508/2 i 509/2 granica przesunęła się w stosunku do granicy wg dokumentacji geodezyjnej o 0,5 m w kierunku zachodnim. Z powyższego wynika, że sporna obora oddalona wg wcześniejszej dokumentacji o 0,5 m od granicy działki, wg aktualnego rozgraniczenia usytuowana jest w odległości 1,0 m od granicy. Także płyta gnojowa oraz zbiornik na gnojówkę znajdują się w odległości ok. 1,0 m od granicy działki. Tymczasem zgodnie z przepisami odległość ta winna wynosić 4 lub 3 m od granicy. W ocenie organu nie ma więc znaczenia czy obiekt i urządzenia znajdują się w odległości 0,5 m czy 1 m, gdyż to również narusza przepisy techniczno-budowlane. W tej sytuacji i wobec niewykonania przez właścicieli działki obowiązków wynikających z decyzji organu pierwszej instancji z dnia 28 marca 2006 r. zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki spornej obory wraz z płytą gnojową oraz zbiornikiem na gnojówkę. W skardze na powyższą decyzję małżonkowie Ł. zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych poprzez wadliwe przyjęcie, że sporna obora wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę znajduje się w nieprzepisowej odległości od granicy działki sąsiedniej, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż po ustaleniu przebiegu granicy -odległość posadowienia spornej inwestycji umożliwia jej dalsze funkcjonowanie, co najwyżej przy dokonaniu niezbędnych przeróbek. Dodali ponadto, iż przedmiotowy budynek znacząco przewyższa minimalne normy przewidziane dla tego typu zabudowań, w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz odprowadzania wód opadowych. W ich ocenie organ naruszył także obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu, poprzez nieinformowanie ich pełnomocnika o szeregu przeprowadzonych przez siebie czynnościach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. nakazującą J. i K. małż. Ł. rozbiórkę obory o wym. 20,75 x 6,10 m wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę, w związku z niewykonaniem przez strony obowiązku wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] marca 2006 r. nakazującej doprowadzenie obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru w decyzji tej nakazał przebudowę ściany obory położonej od strony zachodniej w granicę oraz przebudowę płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę na odległość 4,0 m od zachodniej granicy działki. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od wskazania, że decyzja ta mimo wieloletniego postępowania administracyjnego została wydana w oparciu o stan faktyczny składający się w zasadzie z czterech najistotniejszych faktów: 1) wydania w dniu 9 maja 2001 r. decyzji o pozwoleniu na budowę obory wraz z płytą gnojową i zbiornikiem na gnojówkę, 2) realizacji tych obiektów z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia i naruszeniem przepisów prawa, 3) zobowiązania inwestora przez PINB w R. decyzją z dnia 28 marca 2006 r. do wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, 4) niewykonania obowiązków nałożonych ww. decyzją. Mając na uwadze powyżej ustalone fakty należy stwierdzić, że w sytuacji, takiej jak w rozpoznawanej sprawie, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz w sposób istotnie odbiegający od warunków wydanego pozwolenia na budowę i z naruszeniem przepisów prawa, ma zastosowanie tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Nie ulega przy tym wątpliwości, że art. 51 ust. 1 stosuje się także, gdy roboty budowlane zostały wykonane. Wynika to z jednoznacznej treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w którym stanowi się, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednakże zważyć należy, że w omawianym postępowaniu naprawczym ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Ma to miejsce w dwóch przypadkach, tj. jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1), a także gdy podmiot zobowiązany nie wykona obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże w drugiej z opisanych sytuacji rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego z dążenia do tego stanu (art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Właśnie tego typu sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego dostrzegając możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nałożył na inwestora obowiązek wykonania - w terminie do dnia 30 września 2006 r. - robót budowlanych szczegółowo opisanych w decyzji z dnia 28 marca 2006 r. Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i pozostaje w obiegu prawnym. Co więcej legalność jej potwierdził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II SA/Lu [...]/06. Co się zaś z tym wiąże to to, że na obecnym etapie postępowania ani organy ani też Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie były władne podważać zasadności nałożonych na inwestora ww. decyzją obowiązków. W tym bowiem zakresie sprawa została prawomocnie przesądzona przywołanym wyżej wyrokiem. Wyrok ten, korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a to z kolei wyklucza ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy (art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270). Kolejno idąc okolicznością niesporną jest, że ani M. Ł. będący inwestorem przedmiotowych obiektów, ani skarżący czyli obecni właściciele nieruchomości obowiązków wskazanych w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nie wykonali, a w świetle treści pism skarżących uprawnionym jest stwierdzenie, że nie mają zamiaru jej wykonania. Konsekwencją niewykonania decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest natomiast decyzja przewidziana art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc taka jaką wydano w niniejszej sprawie, a którą skarżący kwestionują. Stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego organ, który wydał decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 po upływie terminu oznaczonego w tej decyzji sprawdza, czy została ona wykonana przez inwestora. W przypadku nie wykonania nałożonych obowiązków wydaje decyzję nakazującą zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Wybór podjętego rozstrzygnięcia jest uzależniony od rodzaju i stopnia zaawansowania robót, których dotyczy postępowanie. Ponieważ w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było w stosunku do zrealizowanych obiektów - to wobec bezspornego faktu niewykonania przez właścicieli nakazanych decyzją ostateczną obowiązków, wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowych obiektów należy uznać za zgodne z prawem. Konkludując, celem nałożonych na inwestora określonych czynności było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Natomiast konsekwencją prawną niewykonania tych czynności jest nakaz rozbiórki, które to rozstrzygnięcie nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia nie wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Prawidłowo należy również ocenić dokonane przez organ odwoławczy ustalenia i wywiedzione na ich podstawie wnioski, na których obowiązek poczynienia wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu [...[/10. Bezspornym bowiem jest, iż na skutek postępowania sądowego zakończonego postanowieniem Sądu Okręgowego w Lublinie z dnia 2 września 2009 r., granica zachodnia działki skarżących uzyskała nowy przebieg. Jednakże ustalony tym orzeczeniem nowy przebieg granicy nie mógł mieć wpływu na obowiązek strony wykonania przedmiotowych robót budowlanych, a to z uwagi na nieznaczne przesuniecie tej granicy na korzyść skarżących. Jak bowiem wynika z mapy zawierającej szkic graniczny wariantu rozgraniczenia przyjętego przez Sąd, nowa granica biegnie przez punkty 5-160, 5-159, 5-158 i 5-4 Vector, co oznacza, iż na wysokości przedmiotowych obiektów budowlanych nastąpiło przesunięcie granicy o 0,5 m, co spowodowało, że według aktualnie ustalonej granicy odległość budynku obory, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę wynosi 1 m od granicy z działką sąsiednią. Taki zaś sposób ustalenia przebiegu granicy w żaden sposób nie pozwala na przyjęcie, że obiekty te usytuowane są w sposób określony w decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2006 r., a tylko w takim przypadku organ zobowiązany byłby do wyeliminowania tej decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Nadto należy podnieść, iż przywołana decyzja nakładała obowiązek przebudowy ściany obory w granicę działki oraz przebudowę płyty gnojowej i zbiornika na gnojówkę na odległość 4,0 m od zachodniej granicy działki. Przed zakończeniem wspomnianego postępowania rozgraniczeniowego organ nie podejmował prób ustalenia wykonania nałożonych obowiązków. Bezspornym zatem jest, że skarżący mieli możliwość wykonania nałożonych obowiązków przebudowy spornych obiektów z uwzględnieniem przebiegu nowej granicy, co pozwoliłoby uniknąć wydania przeciw nim nakazu rozbiórki. Skarżący jednak ani przed rozgraniczeniem ani po jego zakończeniu wbrew składanym deklaracjom nawet nie przystąpili do podjęcia prac celem doprowadzenia obiektów do stanu zgodnego z prawem. Omówienia wymaga również dopuszczalność złożenia w toku postępowania naprawczego wniosku o wystąpienie do Ministra Infrastruktury o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, opartego na treści art. 9 Prawa budowlanego, co podnosili w toku postępowania skarżący. Jakkolwiek organ odwoławczy nie odniósł się do tego wniosku, to i tak nie mógł on przynieść zamierzonego skutku. Wskazać bowiem należy, iż zgodnie z przepisem art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek do ministra, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wniosek strony złożony w postępowaniu mającym na celu legalizację wykonanej samowoli budowlanej, jest niedopuszczalny. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych wydawane jest jedynie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych po wykonaniu robót budowlanych czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej. W takim bowiem wypadku udzielenie zgody na odstępstwo prowadziłoby do legalizacji robót budowlanych wykonanych niezgodnie z przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 875/05, z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 303/08, z dnia 12 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 352/09). Również tutejszy Sąd w wyroku z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 616/09, stwierdził, iż zgoda na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych nie może być udzielona na etapie legalizacji samowoli budowlanej z uwagi na brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do jej udzielenia. Skoro organem wydającym pozwolenie na budowę jest organ administracji architektoniczno - budowlanej, to z literalnej wykładni art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wynika, że organ ten jest również właściwy do udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych. Brak kompetencji organu nadzoru budowlanego do udzielenia zgody na odstępstwo wynika również z treści art. 82 ust. 1 oraz z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Co prawda w orzecznictwie pojawił się pogląd, w myśl którego możliwe jest stosowanie instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych również w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (tak w wyroku NSA z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1951/08), jednakże Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu, który w świetle aktualnego orzecznictwa, należy ocenić jako odosobniony. W nawiązaniu do twierdzeń strony skarżącej należy nadto podnieść, że nie były przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją obiekty budowlane posadowione na działce sąsiedniej E. M. i ich legalność. Kwestia ta jest odrębna i nie może mieć wpływu na ocenę przedmiotowej samowoli budowlanej. Za niezasadne Sąd uznał również zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wbrew tym zarzutom organy nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. art. 7, 77 § 1, 80, 85 § 1 i 86 k.p.a. i prawidłowo ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, zaś wniosek tych organów wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 k.p.a.). Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 32 k.p.a. W tym zakresie podnieść należy, iż ani w części wstępnej, ani w uzasadnieniu skargi nie rozwinięto szerzej na czym zarzut ten miałby polegać oraz jaki wpływ naruszenie tych przepisów miało na treść zaskarżonej decyzji. Natomiast jak wynika z analizy akt sprawy organy uwzględniły okoliczność reprezentowania skarżących przez zawodowego pełnomocnika doręczając mu wydawane w toku rozstrzygnięcia oraz informując o podejmowanych czynnościach. Pełnomocnictwo to zostało dołączone do akt sprawy w dniu 6 maja 2010 r. i dopiero od tej daty istniał po stronie organów obowiązek uwzględnienia tej okoliczności. Mając wszystko powyższe na uwadze skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.