II SA/Lu 749/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. M. i K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił na wniosek G. i K. małż. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w poziomie parteru oraz parkingiem podziemnym i miejscami postojowymi od strony ul. F., na działkach oznaczonych nr ewid.: [...],[...] i [...] położonych przy ul. F. (Z.) w L. Decyzja ta – wobec niezaskarżenia jej do organu II instancji – uzyskała walor ostateczności. W dniu [...] października 2011 r. G. i K. małż. M. złożyli w Wydziale Architektury, Budownictwa i Urbanistyki Urzędu Miasta L. wniosek o zmianę wskazanej powyżej decyzji. Żądana zmiana miała polegać na nadaniu pkt 3 lit. c, d, i e przedmiotowego rozstrzygnięcia, w miejsce ich dotychczasowego brzmienia, następującej treści: - w pkt 3 lit. c: "elewacja od strony ul. F. i Z. wzdłuż ulic do szerokości działek objętych terenem inwestycji. Elewacja od strony północnej wzdłuż granicy z działką zieleni urządzonej na całej szerokości działki z zachowaniem ciągu pieszego ogólnodostępnego o szerokości do 3,0 m łączącego ulicę Z. i F., powiązanego funkcjonalnie z częścią usługowo-handlową budynku, zlokalizowaną w parterze z usytuowaniem otworów okiennych i drzwiowych w elewacji od strony ciągu pieszego". - w pkt 3 lit. d: "wysokość zabudowy II do III kondygnacji nadziemnych, z dachem wielopołaciowym o nachyleniu 20-40 z kalenicą nie wyższą od kalenicy budynku przy ul. Z. Dopuszcza się realizację IV kondygnacji w narożnikach budynku od ul. Z. i ul. F.". - w pkt 3 lit. e: "rozwiązania architektoniczne zapewnić powinny harmonijne rozwinięcie kompozycji przyległego ciągu zabudowy pierzejowej stanowiącej zamknięcie kwartału zabudowy ulic F. i Z. z nawiązaniem do poziomu gzymsów i układu przekrycia istniejących kamieniczek przy uwzględnieniu walorów ekspozycji krajobrazowej projektowanego obiektu w przestrzeni pobliskich ulic i placu z urządzeniami zieleni ogólnodostępnej, a także wymogów ochrony konserwatorskiej." Wnioskodawcy wyjaśnili, że powyższe zmiany podyktowane są koniecznością uściślenia warunków zagospodarowania terenu działki i terenów przyległych oraz uściślenia formy budynku i charakteru zabudowy, wynikających z opinii i uzgodnień z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w [...] do koncepcji zabudowy powstałych w trakcie prowadzenia prac projektowych, a także uzupełnienia wydanej decyzji o pominiętą działkę nr [...] od strony ul. Z., wnioskowaną do zabudowy. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku G. i K. małż. M. odmówił zmiany swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. zwrócił się do stron postępowania zakończonego przedmiotowym rozstrzygnięciem o zajęcie stanowiska odnośnie wnioskowanej zmiany poprzez złożenie pisemnego oświadczenia o zgodzie bądź też o braku zgody na jej wprowadzenie - w terminie 14 dni od dnia doręczenie wezwania. Żadna ze stron nie odpowiedziała jednak na powyższe pismo. W tej sytuacji organ uznał, że nie zachodzą podstawy do dokonania w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy wnioskowanej zmiany, bowiem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 155 k.p.a., tj. zgoda stron postępowania. G. i K. małż. M. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia przez organ II instancji i orzeczenia co do istoty sprawy zgodnie z ich wnioskiem z dnia [...] października 2011 r., ewentualnie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi to ponownego rozpatrzenia. Odwołujący podnieśli, że to nie z ich winy, lecz z winy organu doszło do wydania wadliwej decyzji, o zmianę które wystąpili. Wskazali, że ich "wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmował cały obszar inwestowania uwzględniający cały obszar terenu i obejmował wszystkie działki znajdujące się zarówno od ul. F. jak i ul. Z.". Tymczasem w decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. omyłkowo pominięta została jedna z działek. Odwołujący stwierdzili również, że nie jest prawdą, jakoby organ wezwał ich do złożenia pisemnej zgody na zmianę przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Nie otrzymali oni bowiem żadnego pisma datowanego na dzień 18 stycznia 2012 r. Ponadto odwołujący zarzucili organowi I instancji błędną wykładnię art. 155 k.p.a. podnosząc w tym zakresie, że skoro aby wystąpić o uzyskanie warunków zabudowy nie jest potrzebna zgoda żadnej ze stron postępowania, to również dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, które w istocie jest ponownym rozpatrzeniem sprawy, nie wymaga takiej zgody. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium stwierdziło, że wbrew zarzutom odwołania organ I instancji dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. Konstrukcja tego przepisu zapewnia bowiem wzmożoną trwałość decyzji administracyjnych tworzących dla stron i uczestników postępowania prawa nabyte oraz chroni te prawa przed dowolną ingerencją organów administracji poprzez wymaganie zgody strony postępowania na zmianę takiej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli w postępowaniu administracyjnym zakończonym daną decyzją brała udział więcej niż jedna strona, uchylenie bądź zmiana tej decyzji w trybie omawianego przepisu wymaga zgody wszystkich stron, nawet tych, które na mocy tej decyzji żadnego prawa nie nabyły. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że dokonanie wnioskowanej zmiany w decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r. – pomimo, że na jej mocy jedynie inwestor nabył prawo do realizacji inwestycji na określonym obszarze – wymagało zgody wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzją. Jako, że organ I instancji nie dysponował taką zgodą, sam wniosek inwestora nie upoważniał go do przeprowadzenia przedmiotowej zmiany. Kolegium zaznaczyło przy tym, że organ I instancji dołożył należytej staranności celem uzyskania jednoznacznych stanowisk stron postępowania w zakresie wnioskowanej zmiany. Braku odpowiedzi stron na doręczone im w tej sprawie pismo nie sposób jednak uznać za akceptację żądania inwestorów. Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że nie stanowił naruszenia przepisów postępowania brak skierowania powyższego pisma do inwestorów, bowiem ich intencje zostały przestawione we wniosku z dnia [...] października 2011 r. Organ II instancji wskazał ponadto, że nie jest prawdą jakoby Prezydent Miasta [...] pominął w swej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. jedną ze wskazanych przez inwestora działek. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestorzy (w pkt II – dane identyfikacyjne inwestycji) wskazali bowiem, że w skład terenu planowanej inwestycji wchodzić będą działki nr ewid. [...],[...] i [...] i na tych właśnie działkach w załączniku graficznym do wydanej decyzji o warunkach zabudowy teren ten został oznaczony. G. i K. małż. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wadliwą interpretację przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, która miała istotny wpływ na jej treść. Skarżący podnieśli ponadto, że na skutek zaskarżonej decyzji, decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest w praktyczny sposób nie do wykorzystania na etapie opracowywania projektu budowlanego, w oparciu o który można byłoby uzyskać pozwolenie na budowę. Wyjaśnili, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazali położenie planowanej zabudowy na działkach nr [...], [...] i [...] zarówno od strony ul. Z., jak i od strony ul. F. Organ w decyzji ustalającej warunki zabudowy na skutek błędu pominął jednak przy określeniu elewacji od strony ul. Z. działkę nr [...], wykluczając przez to możliwość kontynuacji zabudowy w układzie pierzei. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga G.M. i K. M. jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem żądania skarżących było w niniejszej sprawie dokonanie zmiany w treści decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], ustalającej na wniosek G. i K. małż. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługowo-handlową w poziomie parteru oraz parkingiem podziemnym i miejscami postojowymi od strony ul. F., na działkach oznaczonych nr ewid.: [...], [...] i [...] położonych przy ul. F. (Z.) w L. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawa, a zatem w celu dokonania jej zmiany stosuje się przepis art. 155 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 208/10, Lex nr 577109, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 881/09, Lex nr 531602 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2003 r., sygn. akt IV SA 1855/02, Lex nr 339407 - w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu). Na mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy inwestor nabywa bowiem uprawnienie do uzyskania pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego o określonych parametrach, ewentualnie do zalegalizowania już wybudowanego obiektu budowlanego. Nabycie praw użyte w art. 155 k.p.a. należy natomiast rozumieć szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, Lex nr 794688). Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści powyższego unormowania jednoznacznie wynika, że zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej uzależniona jest od zgody strony. Użycie przez ustawodawcę liczby pojedynczej "strona" nie może być jednak rozumiane w ten sposób, że dla zmiany decyzji konieczna jest zgoda jedynie tej strony, która na jej podstawie nabyła prawo. Jeżeli bowiem na podstawie danej decyzji choćby jedna ze stron nabyła prawo, jej zmiana wymaga zgody wszystkich osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z nich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1465/05, Lex nr 337475 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 664/09, LEX nr 553594). Powyższy pogląd, stabilny w orzecznictwie administracyjnym, jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Wypada również podkreślić, że wymóg zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej nie jest uzależniony od tego, czego ma dotyczyć zmiana decyzji. Ponadto zgoda ta nie może być dorozumiana ani domniemana, lecz musi być wyraźnie oświadczona, chociażby za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiał "słuszny interes strony" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 266/09, Lex nr 553442). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że po złożeniu przez skarżących wniosku o zmianę decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2007 r., organ ten zasadnie zwrócił się do wszystkich pozostałych stron postępowania zakończonego tą decyzją o zajęcie pisemnego stanowiska poprzez wyrażenie zgody na wnioskowaną zmianę, lub też odmowę jej wyrażenia. Bezspornym jest, iż pomimo doręczenia powyższego wezwania wszystkim tym stronom, żadna z nich na wezwanie to nie odpowiedziała. W tej sytuacji prawidłowo organy obu instancji przyjęły, że objęta wnioskiem inwestorów zmiana decyzji o warunkach zabudowy nie uzyskała zgody wszystkich stron postępowania zakończonego tą decyzja, przez co dokonanie zmiany tego rozstrzygnięcia w trybie art. 155 k.p.a. jest niedopuszczalne. Odnosząc się ubocznie do argumentacji strony skarżącej, jakoby wnioskowana zmiana stała się konieczna, ze względu na błąd organu I instancji, który sprzecznie z żądaniem inwestora określił w decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. parametry planowanej inwestycji należy wyjaśnić, że przekonanie to jest bezpodstawne. Brzmienie wnioskowanych do zmiany fragmentów powyższej decyzji wynika bowiem z jednoznacznych wytycznych [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] zawartych w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. (k. 13 akt. adm.), uzgadniającym projekt tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że po dokonaniu w wyniku powyższych zaleceń zmian w projekcie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy i nadaniu jej ostatecznie treści uwzględniającej te zalecenia, nie była ona kwestionowana przez inwestorów w trybie odwoławczym. Z tych wszystkich względów skargę G. M. i K. M., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia z 2012 r. poz.270 ze zm.), należało oddalić.