II SA/Lu 751/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi A Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta C. odmówił przyznania A. Ł. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad babcią M. M. Uzasadniając swoje stanowisko organ wspomniał, że stosownie do art. 16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wprawdzie strona jest zobowiązana alimentacyjnie wobec babci, ale nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia dla sprawowania opieki. W ocenie organu rezygnacja z zatrudnienia nie może budzić wątpliwości, musi być to stan trwały i oznaczać także niepodejmowanie zatrudnienia w przyszłości. Tymczasem w toku postępowania ustalono, że wnioskodawczyni przed datą złożenia wniosku nie pracowała zawodowo, zajmowała się wychowywaniem dzieci. Po rozpoznaniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta utrzymało w mocy. Także ten organ powołując się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie stwierdził, że A. Ł. nie spełniła warunku z rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad babcią. Wprawdzie decyzją z dnia 10 listopada 2011r. Prezydent Miasta C. przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad babcią, ale było związane z uznaniem, że jako bezrobotna sprawując opiekę nie podejmuje zatrudnienia, czego obecnie obowiązujący przepis art. 16 a ust. 1 nie przewiduje. Kolegium zaznaczyło, że pozostawanie w ewidencji bezrobotnych nie może być traktowane jako zatrudnienie, tym samym wyrejestrowanie się z niej, nie może być uznane za tożsame z rezygnacją z zatrudnienia. Ponadto Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek w świetle art. 128 i 129 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego strona należy do osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec babci, to jednak zgodnie z art. 132 kodeksu jej obowiązek alimentacyjny, jako zobowiązanej w dalszej kolejności, powstaje dopiero wówczas, gdy nie ma osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności albo osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym wypadku opiekę nad babcią mogą sprawować jej dzieci. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. Ł. wskazała, że stan zdrowia M. M. nie pozwala jej na samodzielne funkcjonowanie i wymaga całodobowej opieki. Skarżąca podała, że mieszka 100 m od miejsca zamieszkania babci i jest gotowa na każde jej wezwanie. Pracy nie mogła podjąć, bo nie było komu zająć się babcią. Podała, że jest w separacji z mężem, samotnie wychowuje dwoje dzieci, mieszka z matką, która wymaga opieki kardiologicznej i leczy się w poradni psychiatrycznej. Nie może zatem zajmować się swoją matką, podobnie zresztą jak reszta dzieci. Ciotka T. P. mieszka w E., natomiast wujek A. M. pracuje na zmiany w kopalni, sam ma na utrzymaniu rodzinę. Osiągane przez nich dochody nie pozwalają na zatrudnienie opiekunki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z treści tego przepisu wywiedziono wniosek sprowadzający się do wykazania, że jedynie rezygnacja z zatrudnienia stanowi przesłankę uzyskania omawianego świadczenia, wyklucza je natomiast powoływanie się na niepodejmowanie zatrudnienia, choćby opieka o jakiej mowa faktycznie była sprawowana. Problem ten był wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, które znacząco różniły się w interpretacji wspomnianego przepisu. Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013r.( K. 27/13 OTK-A 2013/9/134 ) podkreślając, że część składów orzekających stara się złagodzić jego wieloznaczność za pomocą wykładni zgodnej z konstytucją na korzyść osób ubiegających się o wspomniane świadczenie , w tym osób bezrobotnych , a także osób, które z uwagi na upływ czasu mają trudności z wykazaniem " wyraźnego i bezpośredniego związku czasowego między rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą". Ten kierunek wykładni omawianego przepisu podziela również sąd w niniejszej sprawie. Trafnie zaznaczył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 11 grudnia 2013r. ( II SA/ Łd 1070/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, tak też w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013r., II SA/Łd 599/13, por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 czerwca 2014r., III SA/Kr 210/14 także opubl. w CBOSA ), że odmienna jego wykładnia prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także zróżnicowania w niezrozumiały sposób potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzednio podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Zatem to sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia i nie ma tu żadnego znaczenia, czy osoba opiekująca się zrezygnowała z trwającego zatrudnienia, czy też w ogóle z samego podjęcia zatrudnienia. Celnie zauważono w powołanym wyroku, że byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować dla spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem w istocie nie jest podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, której konsekwencją jest niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Przyjmując powyższe założenie nie ma znaczenia, że skarżąca zarejestrowana jest jako bezrobotna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2008r. ( I OSK 1758/07 opubl. w CBOSA ) wydanym wprawdzie w oparciu o przepisy ustawy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego, ale z uwagi na jego podobieństwo, znajdującym zastosowanie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stwierdził, że w przypadku osoby bezrobotnej spełnione są przesłanki zarówno rezygnacji z zatrudnienia, jak i jego nie podejmowania. Potwierdzeniem słuszności powołanego stanowiska jest uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2014 r. ( P 1/14 ). Umarzając postępowanie wszczęte wskutek pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2013r. ( II SA/Po 1026/13 ) zmierzającego do uzyskania odpowiedzi, czy art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija wśród uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny i które nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, jest zgodny z art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 Konstytucji, Trybunał zwrócił uwagę, że jego wyrok z dnia 5 grudnia 2013 r. (K 27/13) zmienia kontekst normatywny spraw, w których występuje problem interpretacji art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych na tyle, że sądy mogą orzekać z jego pominięciem. Zatem rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na decyzję odmawiającą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego było dokonanie spośród możliwych sposobów wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego, który przyniósłby rezultat zgodny z przepisami Konstytucji RP. Przedstawiona w powołanych orzeczeniach sądów administracyjnych wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy, zaakceptowana również przez sąd w niniejszej sprawie z pewnością spełnia powyższe założenie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje natomiast kolejność osób zobowiązanych do alimentacji wskazana w art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, której efektem miałoby być wykluczenie skarżącej jako osoby sprawującej opiekę z powodu pierwszeństwo dzieci M. M. Warto wskazać, że art. 16a ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje jedynie ogólnie na osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Inaczej, niż art. 17 ust.1a, który nie podaje natomiast okoliczności w jakich zasiłek może być przyznany osobom innym, niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Wniosek jaki się nasuwa jest taki, że każda z osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki ma takie samo prawo do uzyskania zasiłku. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C.