II SA/Lu 758/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J.R., M.N., I. N., E. N. i Z. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. R. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Z. N. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...], umarzającej postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości położonej w L. między ulicą P. a R., o powierzchni 1,5 ha, wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 26 listopada 1951 r., nr S.A.A.I-1881/50 – utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] r., nr [...], została wywłaszczona nieruchomość o pow. 1,5 ha, zapisana w księgach wieczystych jako "R. B. Nr 6" i "R. B. Nr 11" w Sądzie Powiatowym , stanowiąca współwłasność M. N. i innych. Wywłaszczenia dokonano w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] r., nr [...], ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. N. i innych w wysokości 7 308,00 zł. Orzeczenie to wydano na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 52, poz. 339) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. Nr 4, poz. 31). Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, zostało wszczęte na wniosek o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość złożony w dniu [...] września 2008 r. przez Z. N. i J. R., będących spadkobiercami M. N., I. N. i J. I. N. (postanowienia: Sądu Powiatowego z dnia 22 lutego 1956 r., II Ns 90/56, Sądu Rejonowego z dnia 16 kwietnia 1991 r., II Ns 907/91, Sądu Rejonowego z dnia 31 grudnia 2009 r., Ns 90/56). Wnioskodawcy podnieśli, że do chwili obecnej ani byli właściciele, ani ich spadkobiercy nie pobrali należnego im odszkodowania, zgodnie zaś z Konstytucją RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Po rozpoznaniu tego wniosku, Prezydent Miasta wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...], umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za część nieruchomości wywłaszczonej powołanym wyżej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia [...] r., nr [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, iż w myśl przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na podstawie którego wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, roszczenie o wypłatę odszkodowania uległo przedawnieniu. Stwierdzenie tej okoliczności obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozpatrując odwołanie Z. N. i J. R. od decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzację odszkodowania należy rozumieć jako czynność techniczną, podlegającą kognicji sądów powszechnych, a zatem nie powinna być ona dokonywana w drodze decyzji administracyjnej. Zmiana art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładająca obowiązek waloryzacji odszkodowania na organ uprawniony do zapłaty odszkodowania wskazuje, że waloryzacja odszkodowania jest czynnością techniczną (obrachunkową), a nie przeliczeniem odszkodowania rozumianym jako ponowne ustalenie odszkodowania. Nałożenie przez ustawodawcę obowiązku waloryzacji odszkodowania między innymi na podmioty niezaliczane do administracji publicznej wyłącza sprawę waloryzacji odszkodowania z kognicji sądów administracyjnych, a strona niezadowolona z wysokości zwaloryzowanego odszkodowania powinna dochodzić roszczenia przed sądem cywilnym tytułem nienależytego wykonania zobowiązania. Okoliczność, że źródłem zobowiązania jest decyzja administracyjna nie wyklucza dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK z 2000 r. Nr 5, poz. 143, orzekając, iż art. 1 kodeksu postępowania cywilnego rozumiany w ten sposób, że w zakresie sprawy cywilnej nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec powyższej zmiany w przepisie art. 132 ust. 3 ustawy prezentowany przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 kwietnia 1993 r., III AZP 3/93, pogląd prawny o waloryzacji odszkodowania decyzją administracyjną, nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym, bowiem zmiana ta wskazuje na odejście ustawodawcy od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest bowiem dopuszczalne, aby w oparciu o tę samą podstawę prawną w przypadku waloryzacji odszkodowania dokonywanej przez organ administracji publicznej, waloryzacja była dokonywana w drodze decyzji administracyjnej, a w przypadku waloryzacji dokonywanej przez inne podmioty, stanowiłaby czynność techniczną. Poza tym przepis ten wskazuje, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do wypłaty odszkodowania. Zawarte w powyższej uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r., stanowisko co do waloryzacji odszkodowania decyzją administracyjną, opierało się na założeniu, że sprawa waloryzacji odszkodowania sprowadza się w istocie do ponownego ustalenia odszkodowania, a biorąc pod uwagę wcześniejsze (przed zmianą) brzmienie przepisu art. 132 ust. 3 ustawy, który nie wskazywał podmiotu zobowiązanego do dokonania waloryzacji, zasadnym było przyjęcie, iż waloryzacji rozumianej jako ponowne ustalenie odszkodowania powinien dokonać w drodze decyzji administracyjnej organ uprawniony do ustalenia odszkodowania. W związku z tym, jak podkreślił Wojewoda, skoro przedmiotowa sprawa nie może być rozstrzygnięta decyzją administracyjną z uwagi na brak drogi administracyjnej, to postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wprawdzie organ pierwszej instancji rozszerzył swoje rozstrzygnięcie orzekając o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, czego wnioskodawcy nie żądali oraz umorzył postępowanie w sprawie wypłaty odszkodowania z innych względów niż przedstawione powyżej, jednakże samo rozstrzygnięcie w przedmiocie wypłaty odszkodowania było zasadne. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody złożyli J.R. oraz Z. N., w miejsce którego wstąpili – po jego śmierci – spadkobiercy, to jest: M. N., I. A. N., E. M. N. i Z. K. N., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez uchybienie zasadom postępowania wyrażonym w tych przepisach, art. 105 k.p.a., poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania oraz art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie. Skarżący podkreślili, że Prezydent Miasta , jako właściwy w sprawie wypłaty odszkodowania, stwierdzając fakt niewypłacenia ich spadkodawcy ustalonego w 1954 r. odszkodowania, winien był dokonać jego waloryzacji z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 5 i art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, o ile zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi bowiem, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a nie wypłaconego odszkodowania, przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników (art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy ona okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna, a datą wypłaty odszkodowania. Zabezpiecza ona zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości (wyrok NSA z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, Lex nr 81740). Wykładnia art. 132 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednak z woli ustawodawcy o roszczeniu tym orzeka się w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym i to zarówno pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, jak i pod rządami obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec tego, realizacji tego roszczenia, w tym waloryzacji odszkodowania, należy dokonywać na podstawie przepisów prawa administracyjnego, poprzez wydanie stosownej decyzji. Ustawodawca w art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powierzył organom administracji publicznej decydowanie w przedmiocie waloryzowania wysokości ostatecznie ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Już sama redakcja tego przepisu wskazuje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwianą po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji co do istoty sprawy. Takiego sposobu rozstrzygnięcia nie wyklucza przy tym okoliczność, iż wspomniany przepis nie wskazuje wprost na konieczność wydania decyzji administracyjnej. Wymóg ten niewątpliwie jednak wynika z materii, którą wskazany przepis normuje. Waloryzacja, o której mowa w omawianym przepisie, jest bowiem przejawem działania organu skierowanym na zewnątrz, mającym swojego adresata usytuowanego poza strukturami administracji publicznej (wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Kr 1236/08, Lex nr 569631). W ocenie Sądu nie ulega więc wątpliwości, iż sprawa waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest indywidualną sprawą administracyjną załatwianą co do istoty w drodze decyzji. W konsekwencji powyższego, żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją o wywłaszczeniu następuje także w drodze decyzji administracyjnej. Nie jest to zatem, wbrew stanowisku organów, jedynie czynność techniczna. Nie można bowiem pozbawić strony uprawnionej do otrzymania zwaloryzowanego odszkodowania możliwości weryfikacji dokonanego obliczenia, wyłączając tego rodzaju działanie organu administracji publicznej spod kontroli instancyjnej (wyroki NSA: z dnia 20 stycznia 2009 r., I OSK 122/08, Lex nr 478286 oraz z dnia 9 lipca 2010 r., I OSK 1229/09, Lex nr 594974). Wbrew twierdzeniom Wojewody , pogląd wyrażony w powołanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99 (OTK z 2000 r., nr 5, poz. 143), nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie, gdyż wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym i prawnym. We wskazanym orzeczeniu Trybunał rozważał dopuszczalność drogi sądowej w sytuacji, w której roszczenie dotyczące zobowiązań pieniężnych wynikające z decyzji administracyjnej w ogóle nie jest regulowane w przepisach prawa. W sytuacji takiej luki Trybunał uznał za celowe przyjęcie, że sporów na tle takich roszczeń nie można wyłączyć z sądowego trybu dochodzenia na zasadach ogólnych przed sądami powszechnymi, poprzez odmowę uznania ich cywilnoprawnego charakteru tylko z tego powodu, że źródłem roszczenia jest stosunek administracyjny. Stanowisko zaprezentowane przez Trybunał w tej sprawie nie oznacza zatem, że charakter cywilny mają zawsze wszystkie roszczenia pieniężne wywodzące się z aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., I OSK 525/05, LEX nr 198159). Nie można więc podzielić stanowiska organów administracji, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią powyższe uwagi i przeprowadzą postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W ramach tego postępowania należy ustalić uprawnienie stron domagających się wypłaty zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, okoliczność czy odszkodowanie zostało wypłacone oraz samą zasadność waloryzacji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.