II SA/Lu 78/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi W. sp. z o .o. w I. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], po rozpoznaniu zażalenia "A" Spółki z o.o. w I. na postanowienie Burmistrza [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej T. wraz z niezbędną infrastrukturą na obszarze gminy T., w okolicy miejscowości T., M., K. M. i K. D. – utrzymało w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 28 czerwca 2012 r. "A" Spółka z o.o. w I. zwróciła się do Burmistrza [...] o zawieszenie postępowania wszczętego na wniosek "B" Spółki z o.o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wskazanej wyżej farmy wiatrowej. Zdaniem Spółki postępowanie w tej sprawie należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., z uwagi na toczące się Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie postępowanie ze skargi Spółki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 9 maja 2012 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określono zakres raportu o oddziaływaniu wskazanego przedsięwzięcia na środowisko. Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...], Burmistrz [...] odmówił zawieszenia postępowania. W ocenie organu zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie prowadziłoby do naruszenia zasady praworządności i szybkości postępowania, gdyż wynik wskazanego wyżej postępowania sądowego nie stanowi zagadnienia wstępnego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło argumentację i wywody zawarte w uzasadnieniu tego postanowienia. Kolegium podkreśliło, że za zagadnienie wstępne, którego wystąpienie obliguje organy do zawieszenia postępowania należy uznać kwestię prawną, jaka wyłoniła się w toku postępowania administracyjnego, a której uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ stanowi przesłankę rozstrzygnięcia sprawy głównej. Wynik postępowania sądowego w sprawie ze skargi na postanowienie Kolegium z dnia 9 maja 2012 r., nr [...], nie warunkuje wydania orzeczenia merytorycznego w sprawie głównej, to jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie tej decyzji zależy bowiem jedynie od przedłożenia przez inwestora wymaganego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Skargę do Sądu na powyższe postanowienie Kolegium wniosła "A" Spółka z o.o. w I., domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Zdaniem strony skarżącej organy administracji zbyt wąsko interpretują zakres pojęcia zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Rozstrzygnięcie przez Sąd skargi na postanowienie wszczynające postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej oraz określające zakres raportu o oddziaływaniu planowanej farmy wiatrowej na środowisko stanowi bowiem kwestię prejudycjalną obligującą organ do zawieszenia postępowania w tej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza [...] z dnia 14 sierpnia 2012 r., nr [...], odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek "B" Spółki z o.o. w W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej T. wraz z niezbędną infrastrukturą na obszarze gminy T., w okolicy miejscowości T., M., K. M. i K. D. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Ze wskazanego przepisu wynika, że w przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne, organ administracji ma obowiązek zawieszenia postępowania. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: po pierwsze, postępowanie administracyjne jest w toku, po drugie, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, po trzecie, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ zobowiązany jest więc w szczególności ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie jest możliwe. Postępowanie, którego zawieszenia domaga się skarżąca Spółka, dotyczy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej T. wraz z niezbędną infrastrukturą na obszarze gminy T., w okolicy miejscowości T., M., K. M. i K. D. W toku tego postępowania Burmistrz [...] postanowieniem z dnia 27 lutego 2012 r., nr [...], stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko opisanego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r., nr [...]. Jako podstawę zawieszenia postępowania Spółka wskazała art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., podnosząc, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie toczy się obecnie postępowanie sądowe w sprawie II SA/Lu 702/13, ze skargi Spółki na wskazane postanowienie Kolegium z dnia 9 maja 2012 r., nr [...]. Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż w rozpoznawanej sprawie nie występowała podniesiona przez skarżącą podstawa zawieszenia postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki nie zachodził związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie a rozstrzygnięciem postępowania sądowego w sprawie II SA/Lu 702/13, który to związek obligowałby organy administracji do zawieszenie postępowania. Ponownie należy bowiem podkreślić, że zagadnienie wstępne występuje bowiem jedynie wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. O zawieszeniu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji może orzec tylko, gdy organ ten nie dysponuje "elementem" pozwalającym rozstrzygnąć władczo o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. "Element" ten stanowi zagadnienie o charakterze prawnym, a jego określenie ("stworzenie") należy do kompetencji innego organu lub sąd (por. K. Wojciechowska, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Warszawa 2013, System informacji prawnej Legalis, nb. 24 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Powołanym postanowieniem z dnia 9 maja 2012 r., nr [...], Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, którym stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określono zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko opisanego przedsięwzięcia. Postanowienie to jest ostateczne i w dacie orzekania przez organy obu instancji pozostawało w obrocie prawnym. Z akt sprawy niniejszej oraz sprawy II SA/Lu 702/13 nie wynika przy tym, by jego wykonanie zostało wstrzymane przez organ administracji bądź Sąd. Uzasadnione było stanowisko tych organów, że sam fakt złożenia skargi do Sądu na to postanowienie nie mógł skutkować koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji środowiskowej dla omawianej inwestycji. Rozpoznawanie przez WSA w Lublinie skargi na postanowienie Kolegium nie stanowiło zagadnienia wstępnego, które "determinowałoby" podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej wydania decyzji środowiskowej. Niezależnie od tego należy podkreślić, iż organy administracji orzekające w sprawie nie rozważyły należycie, czy skarżącej Spółce przysługiwał przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu tego przepisu jest osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 188). W ugruntowanym orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przymiot strony w sprawach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, a oprócz tego inne podmioty, jeżeli ich nieruchomości mieszczą się w zasięgu planowanego przedsięwzięcia, przy czym pojęcie oddziaływania musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się zatem rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawnie chronione np. środowisko (por. przykładowo: wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2012 r., II SA/Kr 1932/11, Lex nr 1138582, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2009 r., II SA/Bk 842/07, Lex nr 486235, wyrok WSA w Opolu z dnia 25 lutego 2008 r., II SA/Op 578/07, Lex nr 510776 oraz wyrok NSA z dnia 25 września 2009 r., II OSK 1476/08). Skarżąca Spółka podnosiła w toku postępowania, że składała wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia w postaci zespołu 13 elektrowni wiatrowych wraz z obiektami towarzyszącej infrastruktury technicznej w miejscowości T.-M. Teren tej inwestycji znajduje się "w bliskiej odległości" od lokalizacji farmy wiatrowej, planowanej do realizacji przez "B" Spółkę z o.o. w W. Z powyższego wynika, iż skarżąca Spółka, która, jak sama podkreśliła, prowadzi działalność gospodarczą o takim samym profilu co konkurencyjna dla niej "B" Spółka z o.o., niewątpliwie posiada interes faktyczny w niniejszej sprawie. "A" Spółka z o.o. nie wykazała jednak należycie z czego wywodzi swój interes prawny do udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym w rozpoznanej sprawie. Wskazanej okoliczności nie oceniały również organy administracji obu instancji orzekające w sprawie. Organy administracji nie odniosły się bowiem w żaden sposób do tej kwestii w uzasadnieniu wydanych postanowień. Z akt administracyjnych sprawy także nie wynika, by organy badały, czy skarżącej Spółce przysługuje przymiot strony postępowania, a materiał dowodowy zgromadzony w tych aktach nie pozwalał na rozstrzygnięcie tej wątpliwości. Co najmniej przedwczesnym było więc uznanie przez organy administracji, że skarżącej Spółce przysługiwał przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie. Wobec odmowy zawieszenia postępowania, uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ubocznie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., wydanym w sprawie II SA/Lu 702/13, oddalił skargę "A" Spółki z o.o. w I. na postanowienie Kolegium z dnia 9 maja 2012 r., nr [...], stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, iż nawet gdyby przyjąć, że skarżąca Spółka miała interes prawny uzasadniający uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, to wobec uprawomocnienia się wskazanego wyroku w dniu 21 grudnia 2012 r. k. 107 i 107v akt sądowych sprawy II SA/Lu 702/13), orzekanie przez organy administracji o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie II SA/Lu 702/13, stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).