II SA/Lu 781/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 sierpnia 2024r., znak: SKO.41/1927/OS/2024 w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia 8 sierpnia 2024r., znak: SKO.41/1927/OS/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 2, art. 3, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm., dalej jako "u.p.s.) - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Puławy z dnia 29 lutego 2024r., nr NP.5101.1.2024.1.AWS o odmowie przyznania M. S. na jego wniosek z 11 stycznia 2024r. zasiłku okresowego w kwocie 1500 zł w styczniu 2024 r. Organ I instancji ustalił, że skarżący mieszka sam, ale pozostaje na utrzymaniu rodziców, którzy zabezpieczają jego potrzeby żywieniowe (kupują produkty spożywcze, dostarczają gorący posiłek do miejsca zamieszkania); z dużym prawdopodobieństwem finansują zakup leków; ponoszą też za niego opłaty i rachunki mieszkaniowe. Zdaniem organu, skoro rodzina spełnia obowiązek wsparcia skarżącego, to pomoc społeczna, która ma charakter wtórny i uzupełniający, nie jest mu potrzebna. Powodem odmowy przyznania świadczenia było także niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz brak zgody na zawarcie kontraktu socjalnego, o czym mowa w art. 11 ust. 2 i art. 4-4a i art. 107 ust. 4a u.p.s. W odwołaniu M. S. podnosił, że bezpodstawnie zarzucono mu uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i brak współpracy; błędnie ustalono, że od lutego 2023r. otrzymywał co miesiąc uzgodnione kontrakty socjalne do podpisania, że prowadzone były z nim ustalenia dotyczące wsparcia oraz że rodzice zaspakajają jego potrzeby; zarzucił naruszenie art. 107 ust. 2 u.p.s. poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku ubiegania się o przyznanie pomocy po raz kolejny, sporządza się aktualizację wywiadu co miesiąc, a ponadto także naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału, nieuwzględnienie braku dochodów, wysokości ponoszonych wydatków oraz dokumentacji wskazującej na jego trudną sytuację materialną i osobistą; art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego; art. 75 § 2 k.p.a. poprzez odebranie i wykorzystanie jako dowód oświadczenia, które przez niego nie zostało złożone; zarzucił nieprawidłową wykładnię art. 130 k.r.i.o., że obowiązek alimentacyjny rodziców wyprzedza taki obowiązek małżonka (...), a w konsekwencji naruszenie art. 107 ust. 1 u.p.s. polegające na tym, że organ nie przeprowadził wywiadu środowiskowego z jego byłą małżonką; ponadto zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez nieuzasadnioną odmowę przyznania świadczenia, pomimo tego, że skarżący potrzebuje pomocy i nie jest w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji materialnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie nie uwzględniło odwołania, a podzielając ustalenia i stanowisko organu I instancji utrzymało w mocy decyzję tego organu. Kolegium przytoczyło regulacje prawne mające zastosowanie w sprawie (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s.; art. 38 ust. 1 pkt 1 u.p.s.; art. 11 ust. 2 u.p.s.; art. 106 ust. 4 u.p.s.; art. 107 ust. 1, 4a, 5, 5b u.p.s.) oraz opisało przebieg postępowania. W dniu 11 stycznia 2024 r. wpłynął do organu wniosek skarżącego o przyznanie różnych świadczeń, m.in. zasiłku okresowego w wysokości 1 500 zł. Wskazało, że w związku z wcześniejszymi wnioskami skarżącego, w dniu 9 stycznia 2024r. pracownik socjalny kilkukrotnie bezskutecznie próbował skontaktować się telefonicznie ze skarżącym w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego, jednak skarżący nie odbierał połączeń i nie oddzwonił (adnotacja urzędowa, art. 72 k.p.a., k. 38). W dniu 10 stycznia 2024r. pracownicy socjalni wizytowali miejsce zamieszkania skarżącego celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednak nie zastali go w domu (adnotacja urzędowa, k. 39), zaś podczas wizyty w siedzibie organu w dniu 11 stycznia 2024 r. nie wyraził on zgody na rozmowę z pracownikiem socjalnym, informując, że jedynym kontaktem z nim jest kontakt korespondencyjny (adnotacja urzędowa, k.47). Następnie pismem z dnia 15 stycznia 2024 r. organ wezwał skarżącego do udziału w czynnościach administracyjnych i zobowiązał go do stawienia się w zakreślonym terminie w siedzibie organu celem ustalenia terminu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego; przesyłka została doręczona w trybie zastępczym (k. 50). Odpowiadając na to wezwanie skarżący złożył pismo z 5 lutego 2024 r., w którym uzależnił zgodę na przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego od przesłania kontraktów socjalnych przygotowanych od lutego 2023 r. na potrzeby wcześniej prowadzonych postępowań, zaznaczając, że odniesie się do nich na piśmie w terminie 30 dni; jako termin wywiadu wskazał 16 maja 2024 r. (k. 62); dodatkowo wyznaczył organowi 7 - dniowy termin na złożenie wyjaśnień, czego dotyczyły sprawy wymienione w piśmie z dnia 15 stycznia 2024 r., na co organ odpowiedział w piśmie z 13 lutego 2024 r. (k. 50, 55). Następnie Kolegium ustaliło, że w dniu 18 stycznia 2024 r. doręczony został skarżącemu projekt kontraktu socjalnego, w którym przedstawione zostały działania, które pozwoliłyby na rozwiązanie jego trudnej sytuacji życiowej strony. Skarżący został poproszony o nawiązanie kontaktu z pracownikiem socjalnym celem ustalenia terminu podpisania kontraktu (k. 36), ale nie odniósł się do tego i nie doszło do zawarcia kontraktu. W ocenie Kolegium, przedstawione okoliczności potwierdzają stanowisko organu I instancji, że skarżący uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, jak również nie podjął żadnych działań umożliwiających zawarcie kontraktu socjalnego, co w świetle przytoczonych regulacji prawnych uzasadniało odmowę przyznania mu spornego zasiłku okresowego. Bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 u.p.s. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, że skoro sam skarżący zaproponował przeprowadzenie wywiadu dopiero w dniu 16 maja 2024 r., to oznacza, że zgłoszone przez niego we wniosku ze stycznia 2024r. potrzeby są na bieżąco zabezpieczane. Kolegium uznało za bezzasadne zarzuty odwołania: brak podstaw do przyjęcia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem, art. 10 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r. II OSK 619/20) uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny, natomiast w przedmiotowej sprawie skarżący takich okoliczności nie wykazał. Kolegium za bezzasadne uznało także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. S. domagał się uchylenia m.in. powyższej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem: - art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz błędną ocenę materiału dowodowego polegające na nieuwzględnieniu przedstawionych organowi zaświadczeń lekarskich i innych dokumentów, z których wynika, że skarżący leczy się na alergię i astmę. - art. 11 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego. - art. 2 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez niewłaściwą interpretację, że osobom nie należy pomagać, jeśli potrzebują pomocy i nie są w stanie sami przezwyciężyć trudnej sytuacji zdrowotnej i życiowej. Skarżący w uzasadnieniu podkreślił, że organ II instancji nie rozpatrzył należycie jego odwołania, bowiem nie odniósł się "w jakiejkolwiek części" do przedstawionych w nim zarzutów i bezprawnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, chociaż ta była wadliwa. Skarżący wskazał, że ze względu na trudną sytuację materialną i osobistą (jest "osobą długotrwale bezrobotną" i nie może liczyć na jakąkolwiek pomoc) spełnia wszystkie warunki, aby zasiłek otrzymać. W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu świadczeń z pomocy społecznej, w tym m.in. zasiłku okresowego na styczeń 2024r., którego dotyczy zaskarżona decyzja, a ponadto także o zasądzenie zadośćuczynienia w kwocie 50 tyś. zł za wyrządzoną mu szkodę, bowiem na skutek kilkunastu odmownych decyzji organu (w tym zaskarżonej w niniejszej sprawie) pozostawał bez środków do życia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w takim zakresie Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 p.p.s.a.), a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, ani procesowego w istotnym stopniu. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s., zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie zaś do art. 41 pkt 2 u.p.s. - w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: (...) zasiłek okresowy (...) pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku (...). Za odmową uwzględnienia wniosku skarżącego przemawiał brak współdziałania z organem, przejawiający się przede wszystkim uniemożliwieniem przeprowadzenia aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego. Z przepisu art. 11 ust. 2 u.p.s. wynika, że podstawę do (...) odmowy przyznania świadczenia stanowi brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (...). W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił się pogląd, że przejawem braku współdziałania jest odmowa przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 23 maja 2017r., I OSK 3468/15; 5 października 2021 r.; I OSK 502/21; 17 lutego 2023 r., I OSK 764/23; 29 maja 2020 r., I OSK 1966/19; 16 marca 2023 r., I OSK 939/22; 1 września 2023 r., I OSK 1800/21). Wywiad środowiskowy w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest podstawowym i obowiązkowym dowodem. Wynika to wprost z art. 106 ust. 4 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (...) wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 u.p.s.). Rodzinny wywiad środowiskowy, stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s., przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. O doniosłości i znaczeniu dokonywania istotnych ustaleń w sprawach z zakresu pomocy społecznej w drodze bezpośredniego kontaktu z osobą ubiegającą się o pomoc, a więc w formie wywiadu środowiskowego, świadczy również ustawowy obowiązek dokonywania wywiadów aktualizacyjnych (art. 106 ust. 4). Z woli ustawodawcy, w każdym wypadku, gdy upłynie pewien okres od poprzedniego wywiadu, organ powinien - niezależnie od innych źródeł dowodowych - dokonać ustaleń w drodze bezpośredniego kontaktu ze świadczeniobiorcą, w jej środowisku. ("W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy"). Z powyższych regulacji prawnych wynika także, że nieprzeprowadzenie przez organ wywiadu środowiskowego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ, który wyda decyzję bez przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, naraża się na zarzut wadliwego postępowania i uchylenie decyzji przez sąd administracyjny. W związku ze znaczeniem wywiadu środowiskowego w sprawach z pomocy społecznej, ustawodawca nałożył również na osobę ubiegającą się o świadczenie obowiązek umożliwienia przeprowadzenia z nią takiego wywiadu, a jako sankcję odmowy udziału w wywiadzie przewidział wprost w art. 107 ust. 4 a u.p.s. wydanie decyzji odmownej przez organ: "Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (...) lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia (...)". Powyższy przepis został wprowadzony przez ustawodawcę przez art. 1 pkt 20 lit. b ustawy z dnia 22 lutego 2013 r. (Dz.U.13.509) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 maja 2013 r. i od tego momentu stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia w razie niewyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Prawidłowo organy obu instancji uznały, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy odmowa przyznania skarżącemu zasiłku okresowego w trybie art. 38 ust. 1 i 2 u.p.s. była uzasadniona, ponieważ skarżący faktycznie uniemożliwiał przeprowadzenie z nim wywiadu środowiskowego. Brak zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego może przejawiać się nie tylko w jednoznacznym formułowaniu odmowy udziału w jego przeprowadzeniu, ale także w unikaniu ustalenia terminu jego przeprowadzenia, czy też uniemożliwianiu pracownikowi socjalnemu kontaktu ze stroną w jej miejscu zamieszkania (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 405/17; z 27 lutego 2018 r., I OSK 2761/17). Skarżący wprawdzie zaproponował jako "wstępny" termin wywiadu, ale dopiero w dniu 16 maja 2024 r., a więc ponad cztery miesiące od złożenia wniosku, co poddaje w wątpliwość wiarygodność tej propozycji (pismo skarżącego z 5 lutego 2024 r., k. 53-54 akt admin.) Zasadnie organ uznał, że powodem wydania decyzji odmownej było także to, że skarżący zignorował przesłany mu przez organ projekt kontraktu socjalnego – (doręczony 18 stycznia 2024r.) i nie podjął żadnych czynności w celu jego zawarcia. Stosownie do art. 108 ust. 1 2 u.p.s., celem kontraktu socjalnego jest określenie sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów beneficjenta pomocy społecznej oraz wzmocnienie jego aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu. Trafne jest stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 października 2012 r., (I SA/Wa 1319/12), że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, zwłaszcza gdy chodzi o osobę młodą, zdrową, od której decyzji w dużej mierze zależy to, czy przezwycięży swą trudną sytuację życiową (inaczej niż np. osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym, czy niezdolne do jakiejkolwiek pracy, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca). Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest osobą długotrwale bezrobotną, składającą liczne wnioski o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej. Pomimo trudnej sytuacji życiowej - w tym materialnej - skarżący nie podejmuje realnych działań zmierzających do jej poprawy. Skarżący stwierdza, że w wyniku działań organów pozostaje "bez jakichkolwiek środków do życia", a jednocześnie jedynie pozornie deklaruje zainteresowanie projektem kontraktu socjalnego i współpracą z pracownikami socjalnymi. Jest to okoliczność istotna w sprawie, którą organy prawidłowo uznały za uniemożliwiającą przyznanie oczekiwanej przez skarżącego pomocy. Podkreślić przy tym trzeba, że skarżący nie jest obłożnie chory - jak twierdzi leczy się na "alergię i astmę na tle alergicznym". Skarżący jest osobą w wieku aktywności zawodowej o wykształceniu wyższym technicznym. Jakkolwiek powołuje się na okoliczności braku propozycji pracy i możliwości przekwalifikowania (oświadczenie pośrednika pracy, k. 5v akt sprawy), to jednocześnie nie podejmuje realnej współpracy z pracownikami socjalnymi w celu poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej, o czym była mowa wyżej. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe, w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 5 lipca 2023 r., III SA/Gd 1015/22). Występując o udzielenie wsparcia na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej, wnioskodawca musi akceptować reguły procedowania w tej materii. Oznacza to, że zobligowany jest do współdziałania z pracownikiem socjalnym. Natomiast skarżący błędnie przyjmuje, że to pracownik socjalny ma z nim współpracować mimo jego biernej, a nawet antagonistycznej postawy. Mając powyższe na względzie, w ocenie Sądu organy prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy w pełni wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Z akt administracyjnych w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że skarżący odmówił współdziałania z pracownikami pomocy społecznej w celu rozwiązywania swojej trudnej sytuacji życiowej zarówno poprzez uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak i uniemożliwienie zawarcia kontraktu socjalnego. Stwierdzić należy, że rozstrzygnięcia organów administracji w pełni odpowiadają wymogom z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów procesowych, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Ustawa o pomocy społecznej nie dopuszcza możliwości uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów, ani nie pozwala na udzielenie tej pomocy osobom, które dysponują możliwościami samodzielnego przezwyciężenia trudności, na jakie napotkały lub też realizowania tylko takiej formy pomocy, jakiej strona oczekuje. W niniejszej sprawie organy prawidłowo stwierdziły brak współdziałania ze strony skarżącego w przezwyciężeniu jego trudnej sytuacji życiowej, uzasadniający odmowę przyznania żądanego zasiłku. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd nie znalazł żadnych innych podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.