II SA/Lu 790/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy C. przyznał M. O. zasiłki rodzinne na dzieci K., M. i M. na okres od 1 czerwca 2010r. do 31 października 2010r., z dodatkiem z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę M. na okres od dnia 3 czerwca 2010r. do dnia 31 października 2010r. i dodatkiem z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej przyznany na syna M. na okres od dnia 1 czerwca 2010r. do dnia 31 października 2010r. W dniu 12 czerwca 2015r. M. O. złożył wniosek o zmianę w trybie art. 155 kpa i 163 kpa wszystkich decyzji wydanych w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, począwszy od decyzji z dnia [...]. w części dotyczącej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przyznanie tego dodatku także na syna M.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z art. 10 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych wspomniany dodatek przysługuje na każde dziecko, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014r. ( I OPS 15/13 ). Z tego powodu dodatek przysługiwał na M. i M., którzy są bliźniakami, a nie na jedno z nich, jak przyjęto w decyzji. Dodatek został zatem zaniżony o połowę. Decyzją z dnia 10 lipca 2015r. Wójt Gminy C. na podstawie art. 155 kpa odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na syna M.. Organ stwierdził, że mimo sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu pracodawca udzielił urlopu wychowawczego na jedno z dzieci. Poza tym sam wniosek o przyznanie dodatku dotyczył tylko jednego z dzieci. Nie ma zatem podstaw do zmiany decyzji z 29 listopada 2010r. i przyznanie dodatku także na syna M.. Preferencja w przypadku urodzenia więcej, niż jednego dziecka podczas jednego porodu jest możliwość pobierania dodatku przez okres 36 miesięcy, a więc 12 miesięcy dłużej, niż podczas urodzenia jednego dziecka. Ponadto brak jest podstaw do zmiany decyzji ponieważ została ona podjęta w oparciu o obowiązujący przepis prawa, którego treść nie uległa zmianie, ani nie orzeczono o jego niezgodności z Konstytucją. Zdaniem organu przepisy nie mogą mieć mocy wstecznej dlatego też wspomniana we wniosku uchwała może mieć zastosowanie do wniosków złożonych po dniu 26 czerwca 2014r. Powyższe stanowisko podzieliło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 21 5r. rozstrzygnięcie Wójta utrzymało w mocy. Organ odwoławczy zaznaczył, że zagadnienie wypłaty omawianego dodatku na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu nie było w orzecznictwie wykładane jednolicie, a wątpliwości usunęła dopiero wspomniana uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 kpa jest instytucją szczególną godząca w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zaistnienie zatem przesłanej jego zastosowania, czyli interesu społecznego i słusznego interesu strony musi być oczywiste. Podstawy do zmiany decyzji nie daje zmiana judykatury sądów administracyjnych, tym bardziej, że przedmiotowa uchwala zapadła już po podjęciu decyzji o przyznaniu świadczenia. Kolegium zaznaczyło również, ze decyzja została już zrealizowana, dodatek był bowiem wypłacany za okres do 31 października 2010r., co wyklucza jej zmianę w trybie art.155 kpa. Co więcej we wniosku z dnia 9 czerwca 2010r. strona wnosiła o przyznanie dodatku jedynie na córkę M.. Skoro pierwotna decyzja nie dotyczyła prawa do dodatku na syna M., to nie można dokonywać jej zmiany poprzez przyznanie dodatku. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że art. 155 kpa może mieć zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, w których organ ma Możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji decyzji związanych, gdy przepis prawa materialnego nakazuje, w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. O. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 9 kpa poprzez zaniechanie udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych o prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, w tym przypadku o możliwości przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego także na kolejne dziecko skutkiem czego poniósł szkodę, naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady praworządności, art. 8 kpa poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Według skarżącego Kolegium naruszyło ponadto art. 10 ust.1 pkt.2 i ust.2 w związku z art. 8 pkt.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2015r. poz. 114 ) poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej, niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Skarżący po raz kolejny podniósł, że opiekę sprawował nad każdym z dzieci, zatem dodatek powinien przysługiwać na każde z nich. Nie jest też jednolite stanowisko, według którego art. 155 kpa ma zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, na dowód czego przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015r. ( II SA/Kr 1999/14 ). Skarżący przekonywał, że organ nie jest związany przedstawioną we wniosku podstawą prawną żądania, jeśli zatem posiadał wiedzę o urodzeniu dwojga dzieci podczas jednego porodu, powinien stosownie do tej okoliczności przyznać dodatki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zarówno w literaturze prawniczej jak i orzecznictwie zauważa się, że przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jego istota sprowadza się zatem do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie – tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. Trafnie zaznacza skarżący, że wbrew temu, co twierdzi Kolegium, zastosowanie tego trybu postępowania wyłącznie do decyzji uznaniowych, gdy to organowi pozostawiono sposób załatwienia sprawy, wyłączony jest natomiast w stosunku do tzw. decyzji związanych, która bez wątpienia jest decyzja o przyznaniu świadczeń rodzinnych, nie jest tak jednoznaczne. Kwestia ta budzi kontrowersje w orzecznictwie, czego przykładem jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014r. ( II OSK 1932/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) w którym sąd stwierdził, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 kpa w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 kpa mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym ( por. także wyrok NSA z dnia 19 października 2012r. II OSK 1153/11 opubl. w CBOSA oraz artykuł P. G. – Dopuszczalność zmiany ( uchylenia ) decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym – uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012). Dominuje jednak pogląd sprowadzający się do wykluczenia możliwości zmiany decyzji ostatecznej w tym trybie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze uznania administracyjnego ( por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją H. K. – Molczyk wyd. Wolters – Kluwer W. 2015 str. 1031 i nast. podane tam orzecznictwo i literatura, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcja M. Wierzbowskiego i A. W. 2. Wydanie C.H.BECK 2013. str.906). Nawet jednak, gdyby przyjąć stanowisko odmienne, skarga również nie miałaby uzasadnionej podstawy, bez dalszego badania, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślić trzeba, że celem postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uchylenia/zmiany decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która w świetle zmienionego stanu faktycznego stała się niecelowa. Wszelka jednak zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), bowiem decyzja weryfikowana przyjmuje nową treść, bądź traci moc dopiero z chwilą wydania decyzji uchylającej czy zmieniającej ( wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015r. I OSK 1217/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Jak się zaznacza, nie wynika to z deklaratoryjnego, czy konstytutywnego charakteru decyzji wydawanej w sprawie weryfikacyjnej, lecz z samej istoty mechanizmu uchylenia/zmiany decyzji w rozumieniu omawianego przepisu, zakładającego, że skutek w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego nastąpić może jedynie z chwilą gdy decyzja uchylająca (zmieniająca) zacznie obowiązywać i może być wykonana. Z tego powodu nie można uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu zastrzeżonego w decyzji nastąpiło jej wygaśnięcie, co oznacza, że nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Zawarte w art. 155 kpa sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją (kształtować sytuację strony) w dacie dokonywania jej zmiany. Skoro celem unormowania zawartego w omawianym przepisie jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna, bo to właśnie owa decyzja jest źródłem prawa lub obowiązku podlegającego zmianie lub uchyleniu. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że uregulowanie zawarte w tym przepisie służy uwzględnieniu przez organ słusznego interesu strony, polegającego na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Dlatego, przepis art. 155 kpa ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany Wspomniane powyżej wymogi wynikają z założenia, zgodnie z którym art. 155 kpa stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną ( tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015r. II OSK 134/14 i podane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Skoro decyzja z [...]. objęta wnioskiem z dnia 12 czerwca 2015r. o zmianę w trybie art. 155 kpa obejmowała okres do 31 października 2010r., wobec wygaśnięcia nie mogła zostać zmieniona, co trafnie podsumowano w zaskarżonej decyzji. Trzeba również zaznaczyć, że decyzja nie mogła zostać zmieniona także z innego powodu. Jak już wspomniano przedmiotem postępowania w trybie art.155 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako od nowa i zakończenie jej merytorycznym rozstrzygnięciem, lecz przeprowadzenie jedynie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prawna możliwość zastosowania omawianego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie można zatem w tym trybie doprowadzić do zawarcia w decyzji nowych elementów nie będących wcześniej przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Tymczasem rozpatrzenie wniosku skarżącego pod kątem przesłanek opisanych w art. 155 kpa, miałoby doprowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy przez przyznanie kolejnego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, co nie jest zgodne z założeniami zmiany decyzji w omawianym trybie. Warto także podkreślić, że wprawdzie sentencja decyzji Wójta Gminy C. dotyczy odmowy przyznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, to przecież podanie w podstawie prawnej art. 155 i uzasadnienie decyzji nie pozostawiają wątpliwości, że chodziło o odmowę zmiany wspomnianej już decyzji z 2010r. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić