II SA/Lu 791/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. Wójt Gminy C. przyznał M. O. zasiłki rodzinne na dzieci [...] M. i M. na okres od 1 listopada 2012r. do 31 października 2013r., z dodatkami: na syna [...] z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2012r. do 10 grudnia 2012r. oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na okres od dnia 1 listopada 2012r. do dnia 31 października 2013r. oraz na wszystkie dzieci z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014. W dniu 12 czerwca 2015r. M. O. złożył wniosek o zmianę w trybie art. 155 kpa i 163 kpa wszystkich decyzji wydanych w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, począwszy od decyzji z dnia 14 czerwca 2010r. w części dotyczącej dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i przyznanie takiego dodatku także na drugie z bliźniąt, tj. na córkę [...], gdyż zgodnie z art. 10 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych taki dodatek przysługuje na każde dziecko, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014r. ( I OPS 15/13 ). Decyzją z dnia 10 lipca 2015r. Wójt Gminy C. - na podstawie art. 155 kpa - odmówił przyznania wnioskodawcy dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na córkę [...]. Organ stwierdził, że mimo sprawowania opieki nad dwojgiem dzieci urodzonych podczas jednego porodu pracodawca udzielił urlopu wychowawczego na jedno z dzieci. Poza tym sam wniosek o przyznanie dodatku dotyczył tylko jednego z dzieci. Organ wyjaśnił ponadto, że w przypadku urodzenia więcej, niż jednego dziecka podczas jednego porodu, jest możliwość pobierania dodatku przez okres 36 miesięcy, a więc 12 miesięcy dłużej, niż podczas urodzenia jednego dziecka. Brak jest podstaw do zmiany decyzji, ponieważ została ona podjęta w oparciu o obowiązujący przepis prawa, którego treść nie uległa zmianie, ani nie orzeczono o jego niezgodności z Konstytucją. Zdaniem organu przepisy nie mogą mieć mocy wstecznej, dlatego też wspomniana we wniosku uchwała NSA może mieć zastosowanie do wniosków złożonych po dniu 26 czerwca 2014r. Powyższe stanowisko podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 21 sierpnia 2015r. rozstrzygnięcie Wójta utrzymało w mocy. Kolegium stwierdziło, że zagadnienie wypłaty omawianego dodatku na każde z dzieci urodzone podczas jednego porodu nie było w orzecznictwie wykładane jednolicie, a wątpliwości usunęła dopiero wspomniana uchwala Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jednocześnie uchylenie decyzji w oparciu o art. 155 kpa jest instytucją szczególną godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zaistnienie zatem przesłanek jego zastosowania, czyli interesu społecznego i słusznego interesu strony musi być oczywiste. Podstawy do zmiany decyzji nie daje zmiana judykatury sądów administracyjnych, tym bardziej, że przedmiotowa uchwała zapadła już po podjęciu decyzji o przyznaniu świadczenia. Kolegium zaznaczyło również, że decyzja została już zrealizowana, bowiem dodatek został wypłacony, co wyklucza jej zmianę w trybie art.155 kpa. Podkreśliło, że wniosek dotyczył przyznania dodatku jedynie na syna [...], a nie na córkę [...]. Skoro więc pierwotna decyzja nie dotyczyła prawa do dodatku na córkę, to nie można dokonywać jej zmiany poprzez przyznanie dodatku. Kolegium zwróciło ponadto uwagę, że art. 155 kpa może mieć zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, w których organ może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony, dlatego przepis ten nie może mieć zastosowania w sytuacji decyzji związanych, gdy przepis prawa materialnego nakazuje, w przypadku spełnienia określonych w nim przesłanek, do wydania decyzji. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. O. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 9 kpa poprzez zaniechanie udzielenia informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, w tym przypadku o możliwości przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego także na kolejne dziecko skutkiem czego poniósł szkodę, naruszenie art. 7 kpa poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z naruszeniem zasady praworządności, art. 8 kpa poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa oraz art. 77 § 1 kpa poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. Według skarżącego Kolegium naruszyło ponadto art. 10 ust.1 pkt.2 i ust.2 w związku z art. 8 pkt.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że urodzenie więcej, niż jednego dziecka podczas jednego porodu uprawnia wyłącznie do jednego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Skarżący po raz kolejny podniósł, że opiekę sprawował nad każdym z dzieci, zatem dodatek powinien przysługiwać na każde z nich. Nie jest też jednolite stanowisko, według którego art. 155 kpa ma zastosowanie jedynie do decyzji uznaniowych, na dowód czego przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 lutego 2015r. ( II SA/Kr 1999/14 ). Skarżący przekonywał, że organ nie jest związany przedstawioną we wniosku podstawą prawną żądania, jeśli zatem posiadał wiedzę o urodzeniu dwojga dzieci podczas jednego porodu, powinien stosownie do tej okoliczności przyznać dodatki. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zarówno w literaturze prawniczej, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem tego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jego istota sprowadza się zatem do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie – tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za zmianą lub uchyleniem decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie jest jednoznaczne, czy zastosowanie trybu z art. 155 kpa jest możliwe wyłącznie w stosunku do decyzji uznaniowych, czy też wobec decyzji związanych, którą jest decyzja o przyznaniu świadczeń rodzinnych. W wyroku NSA z dnia 12 lutego 2014r. (II OSK 1932/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) stwierdzono, że zasadność poglądu o niestosowaniu nadzwyczajnych trybów z art. 154 i 155 kpa w stosunku do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja o charakterze związanym wydana w postępowaniu zwykłym podjęta została zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 154 i 155 kpa mogłoby prowadzić do naruszenia prawa. Stąd też poprawność tego ustalenia zależy od konkretnego przypadku w ocenie którego rozważenia wymaga, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym (por. także wyrok NSA z dnia 19 października 2012r. II OSK 1153/11 opubl. w CBOSA oraz artykuł P. G. – Dopuszczalność zmiany/uchylenia decyzji związanej w postępowaniu administracyjnym – uwagi krytyczne na tle orzecznictwa sądów administracyjnych - Monitor Prawniczy 10/2012). Dominuje jednak pogląd wykluczający możliwość zmiany w trybie art. 155 kpa decyzji ostatecznej związanej (por. Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją H. K. – Molczyk wyd. Wolters – Kluwer Warszawa 2015 str. 1031 i nast. podane tam orzecznictwo i literatura, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcja M. Wierzbowskiego i A. W. 2. Wydanie C.H.BECK 2013. str.906). Skarga w niniejszej sprawie jest również nieuzasadniona z uwagi na to, że decyzja, której zmiany domaga się skarżący, została zrealizowana, a więc "skonsumowana". Celem natomiast postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie uchylenia/zmiany decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która w świetle zmienionego stanu faktycznego stała się niecelowa. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej następuje więc jedynie ze skutkiem na przyszłość (ex nunc), bowiem decyzja weryfikowana przyjmuje nową treść, bądź traci moc dopiero z chwilą wydania decyzji uchylającej czy zmieniającej (wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015r. I OSK 1217/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie można więc uchylić lub zmienić decyzji w sytuacji, gdy z uwagi na upływ terminu zastrzeżonego w decyzji nastąpiło jej wygaśnięcie, gdyż wówczas nie kształtuje ona już sytuacji prawnej strony. Zawarte w art. 155 kpa sformułowanie "decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo" oznacza, że określone w decyzji uprawnienie lub obowiązek musi być określone decyzją i kształtować sytuację strony jeszcze w dacie dokonywania jej zmiany. Skoro zatem celem unormowania zawartego w art. 155 kpa jest zniesienie, zawężenie, rozszerzenie lub zmodyfikowanie praw i obowiązków, to takie działanie jest możliwe wyłącznie w odniesieniu do tych praw i obowiązków, które w chwili dokonywania zmiany nadal określa (kształtuje, tworzy) decyzja administracyjna. Uregulowanie zawarte w tym przepisie służy uwzględnieniu przez organ słusznego interesu strony, polegającego na tym, że mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, nie pozostającego w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony na korzystniejszą. Dlatego, przepis art. 155 kpa ma zastosowanie do takich decyzji, które nie zostały jeszcze "skonsumowane", a zatem takich, których cel nie został jeszcze całkowicie zrealizowany. Wspomniane powyżej wymogi wynikają z założenia, zgodnie z którym art. 155 kpa stosuje się wówczas, gdy uchylenie decyzji ostatecznej zmieni na przyszłość sytuację prawną strony, co do wykonywania przez nią uprawnień lub obowiązków wykreowanych wcześniej wydaną decyzją ostateczną (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2015r. II OSK 134/14 i podane w nim orzecznictwo, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2006r. II OSK 1316/05 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro decyzja z [...]. objęta wnioskiem z dnia 12 czerwca 2015r. o zmianę w trybie art. 155 kpa obejmowała okres do 31 października 2013r., oczywiste jest, że wobec jej wygaśnięcia nie mogła zostać zmieniona, co trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji. Trzeba również zaznaczyć, że decyzja nie mogła zostać zmieniona także z innego powodu. Przedmiotem postępowania w trybie art.155 kpa nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy od nowa, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Prawna możliwość zastosowania omawianego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Nie można zatem w tym trybie doprowadzić do zawarcia w decyzji nowych elementów nie będących wcześniej przedmiotem jej rozstrzygnięcia. Skoro zatem wniosek skarżącego z dnia 10 października 2012r. obejmował żądanie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego tylko na jedno dziecko tj. syna [...], to nieodpuszczalne jest przyznanie takiego dodatku również na córkę decyzją wydaną w trybie art. 155 kpa. Z tego względu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm.) skargę należało oddalić.