II SA/Lu 813/19

22 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r., znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Sygn. akt II SA/Lu [...] UZASADNIENIE Decyzją z [...] października 2019 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a pkt 1, ust. 1b, ust. 5 pkt 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P. przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z [...] października 2019 r., znak: [...], odmawiającą przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad bratem L. G.. Organy obu instancji powołały się na treść art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z których wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy wyjaśniły, że z akt sprawy wynika, że opiekę nad L. G. sprawuje wyłącznie wnioskodawczyni - siostra B. K., co jest kwestią bezsporną. Jednakże, jak podniosły organy, rodzice osoby wymagającej opieki żyją i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co stanowi wystarczającą przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Organy podniosły jednocześnie, że rodzice L. G. są osobami schorowanymi i niewątpliwie nie są w stanie opiekować się synem. Podkreśliły jednak, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdyż organ nie jest uprawniony do tego, aby w oparciu o przedłożoną dokumentację medyczną dokonać jej oceny w zakresie stopnia niepełnosprawności. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B. K., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec brata L. G.; b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji, naruszenie konstytucyjnych zasad równości, sprawiedliwości społecznej i ochrony rodziny, poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż przepis ten stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego; c) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego w oparciu o przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji błędne uznanie, że fakt pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego ma przesądzające znaczenie dla oceny wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; d) naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b/ w zw. z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego pomimo wyraźnego oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem skarżącej. 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez skarżącą w sytuacji, w której żyją rodzice osoby wymagającej opieki nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do treści art. 128 ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 ustawy). W świetle powołanych przepisów, na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jej brata, a tym samym należy ona do kategorii osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poza sporem pozostaje przy tym, że brat skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ustalonym na stałe, ze wskazaniami na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. L. G. jest niepełnosprawny od dwunastego roku życia. Wyłączną opiekę nad nim - co również jest okolicznością niekwestionowaną – sprawuje skarżąca, która w związku z tym zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W myśl art. 17 ust. 1a pkt 1 ostatnio cytowanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że rodzice wymagającego opieki L. G. – A. i G. G. są w podeszłym wieku (oboje urodzeni w 1945 r.). Ponadto G. G. został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, zaś A. G. choruje na cukrzycę typu II, nadciśnienie tętnicze oraz kręgosłup. Zatem istota sporu sprowadza się do oceny, czy w zaistniałych okolicznościach organ słusznie – odwołując się wyłącznie do wykładni językowej art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na którym także oparta została argumentacja skargi – że wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia (zob. m. in. wyroki NSA: z 5 listopada 2015 r., I OSK 1062/14; z 13 listopada 2015 r., I OSK 1286/14; z 12 maja 2017 r., I OSK 328/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 Kodeksu, zgodnie z którym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, narusza konstytucyjne zasady równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji). W niniejszej sprawie rodzice osoby niepełnosprawnej są w podeszłym wieku (75 lat). W związku z tym, że z uwagi na wiek i stan zdrowia sami wymagają pomocy osób trzecich, rzeczywistą, stałą opiekę nad ich niepełnosprawnym synem sprawuje jego siostra (skarżąca). W ocenie Sądu, ze względu na całokształt okoliczności zaistniałych w kontrolowanej sprawie, w tym zakres opieki wymaganej nad bratem skarżącej, który jest chory na cukrzycę, stracił wzrok i amputowano mu nogę, a także, mając na względzie treść art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny zobowiązanej w dalszej kolejności skarżącej względem jej brata, co czyni ją również osobą uprawnioną do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Odmienna wykładnia omawianych przepisów, w okolicznościach tej sprawy prowadziłaby do pozbawienia osoby faktycznie sprawującej opiekę należnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Akceptacja takiej wykładni naruszałaby wspomniane wyżej konstytucyjne zasady sprawiedliwości społecznej, nakaz ochrony i opieki nad rodziną, a także wynikający z art. 71 ust. 1 Konstytucji nakaz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Przyjęta przez Sąd wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca wymienione zasady konstytucyjne, ma także oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05 (OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151) TK stwierdził, że "choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to korzyść czerpał z niego podopieczny, który dzięki zasiłkowi miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej (świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło zasiłek stały przewidziany w ustawie o pomocy społecznej z 1990 r.). Takie rozwiązanie było też korzystne dla państwa, które zapewniając osobie potrzebującej pomocy opiekę członka rodziny, nie musiało organizować tejże opieki w innych formach. Skoro członek najbliższej rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków wobec chorego krewnego, a wymaga to od niego rezygnacji z zarobkowania, to powinien w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. Przyznanie tylko rodzicom naturalnym prawa do zasiłku stałego narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej (pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji)), godzi też w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 Konstytucji)". Podobne wnioski TK sformułował w wyrokach: z 18 lipca 2008 r., P 27/2007 (OTK-A 2008/6/107) oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/2007 (OTK-A 2008/6/109). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym względem skarżącej nie powinno opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ograniczenia wynikającego z omawianej regulacji nie można rygorystycznie stosować w sytuacji, gdy preferowani przez ustawodawcę potencjalni opiekunowie, z obiektywnych względów (tu: z racji wieku i stanu zdrowia) nie mogą realizować swych obowiązków. W tym stanie rzeczy Sąd uznał zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a pkt 1 wyżej powołanej ustawy za zasadny. Ubocznie dodać należy, że rację ma skarżąca, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Za niezasadny Sąd uznał natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony prawidłowo, w oparciu o uzyskane dokumenty. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ uznał, że skarżąca spełnia wszelkie (poza jedną) przesłanki do przyznania jej świadczenia, tj. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, oraz nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast odmowę oparto wyłącznie na błędnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r. W tym stanie rzeczy należało uchylić jedynie zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy zastosuje wyżej wskazaną wykładnię art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.