II SA/Lu 817/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia informacji w zakresie pkt 1 wniosku; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił Z. W. udostępnienia informacji w zakresie: 1. czy i kiedy dla inwestycji prowadzonej na działce nr 134/3 położonej w miejscowości Z., bezpośrednio przy działce nr 134/11 wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla a) całego prowadzonego zamierzenia budowlanego obejmującego kilka obiektów budowlanych, b) wybranych obiektów, c) każdego wznoszonego odrębnie; 2. co zawierają przedłożone w ostatnich latach przez właściciela lub właścicieli działki nr 134/3 położonej w miejscowości Z., razem ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do budowy lub robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę a) projekty zagospodarowania działki, b) charakterystyki i przeznaczenie wznoszonych obiektów, c) opisy instalacji i sieci - z uwagi na niewykazanie przez wnioskodawcę interesu publicznego oraz ochronę prywatności stron decyzji administracyjnych, których ujawnienie żąda wnioskodawca. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że udzielenie informacji w żądanym zakresie wymaga od organu przejrzenia wszystkich wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestrów przyjętych zgłoszeń. Zdaniem starosty w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ poza tym podniósł, że realizacja żądania zawartego we wniosku może zakłócić pracę organu, a byłoby to sprzeczne z zamiarem ustawodawcy. Starosta wyjaśnił pojęcie "szczególnie istotnego interesu publicznego" (powołując się na orzecznictwo i doktrynę) i wskazał, że strona żądając informacji publicznej przetworzonej powinna wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ wskazał, że w trybie art. 14 ust. 2 ww. ustawy Z. W. został wezwany do wskazania powodów szczególnie istotnych dla interesu publicznego, od których uzależnia się udzielenie informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi na powyższe pismo strona podniosła, że wskazanie powodów jest "bezpodstawne", a on nie wnioskował o udostępnienie danych naruszających prywatność, lecz jedynie decyzji administracyjnych odnoszących się do robót budowlanych prowadzonych na działce nr 134/3 położone w Z. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. reprezentowany przez pełnomocnika podniósł, że takie czynności jak przeglądanie rejestrów, sięganie do materiałów archiwalnych, selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści, to zwykłe czynności związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Tym samym informacja w zakresie objętym wnioskiem o jej udzielenie jest informacją nieprzetworzoną i nie wymaga wykazania szczególnego interesu publicznego. Niedopuszczalne jest też – zdaniem odwołującego - sugerowanie przez starostę, że wniosek dotyczy również udostępnienia innych danych niż wyłącznie treści decyzji dotyczących robót budowlanych prowadzonych na działce nr 134/3, co wiąże się wyłącznie z rozmachem prowadzonej tam inwestycji oraz rodzajem i liczbą obiektów wznoszonych na tej działce. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. W. od decyzji Starosty z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że żądana informacja jest informacją publiczną. Poza tym organ ten przyjął za organem I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny, że przedmiotowa informacja stanowi informację przetworzoną, a w całym toku postępowania nie wykazano by żądana informacja była szczególnie istotna dla interesu publicznego, wobec tego słusznie odmówiono udostępnienia żądanej informacji. Ponadto – jak wskazało Kolegium - udzielenie informacji w żądanym zakresie wymaga od organu przejrzenia wszystkich wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz rejestrów przyjętych zgłoszeń. Dokonanie w ciągu 14 dni analizy dużej, bliżej nieokreślonej liczby spraw znajdujących się w archiwum starostwa z lat 1990-2011, dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszeń robót budowlanych w celu odnalezienia, wybrania, analizy i przetworzenia żądanych informacji, negatywnie wpłynęłoby na wykonywanie przez starostwo innych ustawowych obowiązków. Organ odwoławczy uznał także, że regulacja określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetwarzanej dla realizacji np. celów komercyjnych lub osobistych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione byłyby nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Z. W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi podniósł, że błędnie organy przyjęły, że informacja, której udostępnienia żąda od organu stanowi informację przetworzoną. Wyjaśnił także, że przedmiotowe informacje nie wymagają analizowania, przetwarzania i przeglądania wszystkich wskazanych przez organ decyzji administracyjnych. Skarżący wskazał na prowadzone przez Starostę rejestry i ewidencje w postaci cyfrowej, które umożliwiają sprawne działanie organu. Poza tym w żaden sposób udzielenie spornej informacji nie może zakłócić pracy organu i wykonywania przez niego obowiązków ustawowych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wraz z jego uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. przepisami prawa obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonego aktu lub czynności. Na wstępie należy wskazać należy, iż prawo do informacji zagwarantowane jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jest to prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Art. 61 Konstytucji RP należy zatem uwzględnić przy wykładni powołanych przepisów. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". W myśl zaś art. 3 wskazanej powyżej ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych i dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2007r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Informacja publiczna może być udzielona, gdy wchodzi w grę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy. Także na podstawie tej ustawy może być wydana decyzja odmowna z uwagi na ochronę danych osobowych, tajemnicę zawodową, służbową, państwową, skarbową, statystyczną czy inną tajemnicę ustawowo chronioną bądź prawo do prywatności albo umorzenie postępowania (art. 1, 4, 6, 16, 22 tej ustawy). Powyższe nie oznacza oczywiście, że w każdym przypadku informacja musi być udzielona w pełnym zakresie. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2007 r., sygn. akt SA/Gi 808/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Treść art. 5 ust. 2 zawiera jedynie wskazanie, iż w stosunku do określonego kręgu osób ustawa ustanawia zasadę, iż informacje ich dotyczące podlegają udostępnianiu, zaś w pozostałym zakresie należy każdorazowo ustalić, czy wnioskowane informacje nie zawierają danych, które ze względu na swój charakter (tj. z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy) nie mogą być co do zasady udostępnione. Zadaniem organów było zatem zbadanie, czy dane, o które wnioskował skarżący w pkt 1 wniosku, miały taki charakter (wyrok NSA z dnia 18 września 2008r., sygn. akt I OSK 296/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Zdaniem Sądu wydawane przez organ architektoniczno-budowlany decyzje o pozwoleniu na budowę czy zgłoszenia budowy stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym (por. wyroki: NSA z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 83/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach oraz WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II SAB/Lu 19/06 (Lex nr 236231). Starosta jako organ architektoniczno-budowlany jest organem władzy publicznej w rozumieniu ustawy, posiadającym informacje o prowadzonych przez siebie postępowaniach, wydawanych pozwoleniach na budowę i przyjmowanych zgłoszeniach. Zatem organ po sprawdzeniu, że przedmiotowe informacje określone w pkt 1 wniosku (zaskarżonej decyzji) nie zawierają danych naruszających prywatność właściciela działki nr 134/3 położonej w Z. lub inną tajemnicę, jest zobowiązany z mocy art. 4 ust. 1 ustawy do udostępnienia informacji publicznej. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego określony w pkt 1. wskazywał zakres jego roszczenia tj.: "czy i kiedy...", wobec tego w tym kontekście powinien zostać rozpoznany przez organ administracji. W związku z tym – mając na uwadze roszczenie skarżącego – rozważania organu dotyczące informacji przetworzonej nie mają znaczenia dla sprawy, ponieważ żądane informacje nie wymagają analizy merytorycznej dokumentów, bo wynikają wprost z właściwych rejestrów, czy ewidencji, które znajdują się w zasobach organu. Poszukiwanie w aktach spraw administracyjnych dokumentów geodezyjnych, rozstrzygających, czy dana decyzja o pozwoleniu na budowę, czy zgłoszenie dotyczy wnioskowanego terenu, nie stanowi bowiem w efekcie przygotowania informacji przetworzonej (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Op 653/10, publ. Lex nr 965427. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu NSA zawartego w wyroku z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej. Suma informacji prostych pozostaje zawsze informacją prostą. Ponadto sąd uznał, że konieczność dokonania wyciągów, albo usunięcia danych chronionych prawem (tzw. anonimizacja), czynią z informacji prostej, informację przetworzoną, której udzielenie powiązane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Chyba, że udzielenie informacji wymaga przeprowadzenia takich czynności jak dokonanie obliczeń, zestawień lub wykonanie analiz. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela stanowisko, że przetwarzanie informacji o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy polega na dokonaniu zmian w jej treści, a nie na odjęciu z jakiegoś dokumentu elementów niezwiązanych z jego treścią (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08, opubl. Lex 478697). Dlatego tzw. anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron, bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji. Przetwarzanie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, powiązanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. H. Izdebski "Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej", Warszawa 2001, s.31). Odnośnie natomiast pkt 2 zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (tym samym pkt 2. wniosku Z. W.) sąd przyjął, że projekty zagospodarowania działek oraz dokumentacja obejmująca charakterystykę i przeznaczenie wznoszonych obiektów, jak i opisy instalacji i sieci związane z pozwoleniem na budowę obiektów budowlanych wydanych osobom fizycznym nie będącym osobami publicznymi pomimo tego, że są informacją publiczną, to prawo do tej informacji podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby, której tych pozwoleń udzielono. Dokumenty te nie mogą być w tej sytuacji udostępnione osobom trzecim. Odmienne stanowisko pociągnęłoby za sobą daleko idące skutki chociażby w zakresie bezpieczeństwa osoby fizycznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Bd 699/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że orzeczenie Sądu w części uchylającej zaskarżoną decyzję znajduje uzasadnienie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, natomiast w części oddalającej skargę w art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Organ ponownie rozpatrując sprawę – biorąc pod uwagę powyższe - powinien zbadać, czy informacje, które skarżący żąda w pkt 1 wniosku zawierają informacje naruszające prywatność właściciela działki, której postępowanie dotyczy, jak i inne tajemnice. W przypadku zaś wykluczenia takiej możliwości, informacje powinny być przez organ udostępnione skarżącemu.