II SA/Lu 819/03

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy L. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 29 maja 2003 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr 153/VI/2003 Rady Miejskiej w L. z dnia 24 kwietnia 2003 r. w sprawie zbycia na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej Najświętszego Zbawiciela w L. nieruchomości położonej przy ul. W. 5 - uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Rada Miasta L. uchwałą nr 153/VI/2003 z dnia 24 kwietnia 2003 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 13 ust. 1 i art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./, wyraziła zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej Najświętszego Zbawiciela w L. nieruchomości gruntowej o powierzchni 5.116 m2 położonej w L. przy ul. W. 5, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 95/3 /obręb 23, arkusz 5/. Równocześnie uchwałą tą udzielona została bonifikata w wysokości 95 procent od ceny tej działki ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda L. po otrzymaniu tej uchwały wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności i po przeprowadzeniu tego postępowania rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2003 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ stwierdził nieważność tej uchwały. W świetle ustaleń tego rozstrzygnięcia nadzorczego przedmiotowa uchwała podjęta została z naruszeniem art. 37 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. W ocenie tego rozstrzygnięcia nadzorczego w powołanej ustawie jako zasadę przyjęto, iż nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków są sprzedawane i oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały wyczerpująco wskazane w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy. W wyliczeniu tym nie mieści się zbycie nieruchomości na rzecz kościoła lub związku wyznaniowego w trybie bezprzetargowym. Możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej przedmiotowej działki nie wynika także z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./. Przepis ten stanowiący o oddaniu w użytkowanie wieczyste albo o sprzedaży kościelnym osobom prawnym, na ich wniosek, gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe, nie określa trybu w jakim to oddanie w użytkowanie wieczyste albo sprzedaż miałyby być dokonywane, a przez to nie wyłącza stosowania art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli trybu przetargowego. Zauważyć należy, że szereg ustaw regulujących stosunek państwa do innych kościołów zawiera podobne unormowania jak art. 42 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z tym może się zdarzyć taka sytuacja, że zostanie złożonych kilka wniosków o oddanie w wieczyste użytkowanie lub o sprzedaż gruntu stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego na inwestycje sakralne i kościelne. Pogląd organu nadzoru potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące analogicznego stanu faktycznego jak w sprawie niniejszej /por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. II SA/Lu 905/02 nie publ./. Zbycie nieruchomości samorządu terytorialnego na rzecz kościelnej osoby prawnej w świetle art. 42 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, nie może nastąpić bez wniosku tej osoby prawnej, ale to nie uzasadnia odstępstwa od trybu przetargowego. Tryb bezprzetargowy stosuje się jedynie wówczas, gdy mają miejsce przypadki wymienione taksatywnie w art. 37 ust. 2 oraz ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego wydanie niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego jest uzasadnione. Rada Miasta w L. po otrzymaniu powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwałą nr 203/VIII/2003 z dnia 26 czerwca 2003 r. podjętą na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ postanowiła na nie wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego powierzając wykonanie tej uchwały Prezydentowi Miasta L. pod nadzorem Przewodniczącego Rady Miasta L. W wykonaniu tej uchwały Prezydent Miasta L. jako reprezentant Gminy L. w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wnosi o jego uchylenie jako niezgodnego z art. 2, art. 37 ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./, art. 9, art. 25 ust. 4 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r. /Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318/. W świetle motywów skargi nietrafnie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze utrzymuje, że katalog wyjątków od zasady przetargowej sprzedaży nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego jest zamknięty i wyczerpująco wskazany w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tryb bezprzetargowy przewidują bowiem i inne przepisy tej samej ustawy /art. 34, ust. 1 pkt 3, art. 34 ust. 6, art. 204, 205, art. 207 ust. 1, art. 208 ust. 2, art. 209 i art. 211/. Do przypadków zbycia nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie bezprzetargowym zalicza się sprzedaż i oddanie jej w użytkowanie wieczyste na podstawie ustaw regulujących stosunki Państwa z kościołami i związkami wyznaniowymi na cele działalności sakralnej. Orzecznictwo jak dotychczas nie podważa trybu bezprzetargowego przy zbywaniu nieruchomości gminnych na rzecz kościelnych osób prawnych, a wyjątek w tym względzie stanowi tylko wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r. II SA/Lu 905/02 /nie publ./ stojący na stanowisku, że tryb bezprzetargowego zbywania nieruchomości jest wyczerpująco wskazany w art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale pogląd tego wyroku nie jest jednak wiążący dla oceny zarzutów skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie, w którym organ nadzoru powołał się na pogląd powyższego wyroku. Motywy skargi nadto zauważają, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie kwestionuje co do zasady, jak i co do wysokości udzielonej uchwałą kwestyjną bonifikaty na rzecz nabywcy, która w świetle art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być udzielona wyłącznie przy zbywaniu bezprzetargowym /G. Bieniek i inni w Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie II, tom 1 str. 364-365/. Nadto przepis art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej wyłącza Kościół spod zasady przetargowości. Przepis ten ma charakter ius cogens, a argumentacja, że powołany przepis nie określa trybu sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego na rzecz kościelnych osób prawnych nie powoduje, iż odbywać się to może wyłącznie w trybie przetargowym. W ocenie motywów skargi powołany przepis obowiązuje i ma zastosowanie w sprawie w świetle art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do regulacji prawnej zawartej w art. 42 ust. 2 powyższej ustawy nawiązuje w swej treści art. 24 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską z dnia 28 lipca 1993 r., ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską dnia 23 lutego 1998 r. /Dz.U. 1998 nr 51 poz. 318/. Wojewoda L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie podzielił argumentacji skargi. W ocenie odpowiedzi na skargę zasady gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 37 ust. 1 tej ustawy ustanowił zasadę, iż zbycie nieruchomości w drodze sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu. Przypadki bezprzetargowego zbywania nieruchomości wylicza wyczerpująco art. 37 ust. 2 omawianej ustawy i nie mieści się w nim zbycie nieruchomości kościołowi lub związkowi wyznaniowemu na cele sakralne. Na cele te nie może być przeznaczona do nabycia nieruchomość na podstawie art. 37 ust. 3 tej ustawy. Bezprzetargowego sposobu nabycia nieruchomości samorządowej przez kościół katolicki nie ustanawia art. 42 ust. 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, ani przepisy innych ustaw regulujące stosunki Państwa z innymi kościołami i związkami wyznaniowymi. Również z przepisów art. 23 i art. 24 Konkordatu nie wynika możliwość bezprzetargowego nabycia przez kościelne osoby prawne nieruchomości na cele sakralne lub kościelne. Przepisy te nie ustanawiają odrębnego sposobu zbywania nieruchomości kościelnym osobom prawnym od sposobu określonego w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Przede wszystkim należy podnieść, że zachodzą warunki formalne do rozpoznania skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, bowiem Rada Miejska w L. po otrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia podjęła w dniu 26 czerwca 2003 r. uchwałę nr 203/VIII/2003 o zaskarżeniu tego rozstrzygnięcia nadzorczego skargą sądową upoważniając do dokonania tej czynności Prezydenta Miasta L. W ten sposób dopełniony został wymóg wynikający z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i przez to zachodzi dopuszczalność skargi. Przechodząc do oceny skargi na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze podnieść należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, co stwierdza organ nadzoru rozstrzygnięciem nadzorczym. Powołany przepis nie precyzuje bliżej pojęcia "sprzeczności z prawem uchwały" które powodują jej nieważność, lecz w orzecznictwie przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności jest: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonej uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem jednym z rodzajów naruszeń przepisów prawa, które jest podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest wadliwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jak z niej wynika podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./, art. 13 ust. 1 i art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ w związku z art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./. Z powołanych przepisów stanowiących podstawę prawną przedmiotowej uchwały wynika, że Rada Miejska w L. była właściwa do jej podjęcia /art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym/, że nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu i że właściwy organ może udzielić między innymi za zgodą rady, bonifikaty od ceny nieruchomości ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest m.in. kościołom lub związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej /art. 13 ust. 1 i art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze bezspornie nie zarzuca przedmiotowej uchwale sprzeczności jej z powołanymi przepisami prawnymi. Natomiast w ocenie tego rozstrzygnięcia uchwała ta jest sprzeczna z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis bowiem w ust. 1 ustanawia zasadę sprzedaży i oddawania w użytkowanie wieczyste nieruchomości jednostek samorządowych w drodze przetargu, a jego ust. 2 i ust. 3 taksatywnie podaje przypadki kiedy czynności powyższe dokonywane są bezprzetargowo. W związku z tym należy podnieść, że powołany art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy prawnej przedmiotowej uchwały, bo stanowi jaw omawianym zakresie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./. W myśl tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod inwestycje sakralne i kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe oddawane są w użytkowanie wieczyste albo podlegają sprzedaży kościelnym osobom prawnym na ich wniosek, przy czym grunty stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego przeznaczone na te cele mogą być sprzedawane za cenę ustaloną uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku tej jednostki. Przepis ten nie zawiera określenia, że oddawanie nieruchomości takich w użytkowanie wieczyste lub ich sprzedaż dokonywane jest w drodze przetargu lub bezprzetargowo, ale konstrukcja jego wskazuje, iż czynione to być powinno wyłącznie bezprzetargowo, skoro gdy zaistnieją okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, to właściwy organ ma obowiązek dokonania tego na rzecz składającego wniosek. Przepis ten nie reguluje zagadnienia jak postąpić ma organ gdy o nieruchomość ubiegają się dwie lub więcej jednostki mające jednakowe uprawnienia. W stanie faktycznym sprawy niniejszej problem ten nie występuje i Sąd tym samym jest zwolniony do jego rozwiązywania. Wskazany przepis jest bezwzględnie obowiązującym /ius cogens/ i nie zawiera w swej treści znamion uznania administracyjnego z wyjątkiem ustalenia ceny nieruchomości która może być ustalana uchwałą odpowiedniej rady. Oznacza to, że istnieje bezwzględny obowiązek jego stosowania przez organy administracji publicznej w Polsce. Jak już podniesiono przepis art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ jest przepisem obowiązującym, bo nie został uchylony przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./, ani też przepisami tej ustawy nie został znowelizowany. Dlatego w stosunku do przepisów tej ostatniej ustawy stanowi on normę prawna szczególna /lex specialis/, która w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego podlegających zbywaniu na rzecz katolickiej osoby prawnej pod inwestycje sakralne lub kościelne oraz katolickie cmentarze wyznaniowe zgodnie z przeznaczeniem ich na te cele w obowiązującym miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego, stanowi wyłączna podstawę prawna uzasadniającą podjęcie uchwały przez radę właściwa lub sejmik w przedmiocie sprzedaży takiej nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz ubiegającej się o jej nabycie katolickiej kościelnej osoby prawnej. Przepis ten jako norma prawna szczególna wyprzedza w tym zakresie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2003 r. II SA/Wr 2866/02 - nie publ., którym oddalona została skarga Prokuratora Okręgowego we W. żądająca stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta W. z dnia 4 lipca 2002 r. (...) przeznaczająca do sprzedaży na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość zabudowaną stanowiącą własność Gminy W. na rzecz Parafii Rzymskokatolickiej pod wezwaniem N.M.P. Królowej Polski/. Obowiązek przestrzegania powyższego przepisu prawnego jako szczególnego przez organy Państwa wynika z art. 25 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 24 Konkordatu zawartego przez Stolicę Apostolską i Rzeczpospolitą Polską dnia 26 lipca 1993 r., który został ratyfikowany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej dnia 23 lutego 1998 r. i ogłoszony w Dz.U. nr 51 poz. 318. Jak już podniesiono przepisy powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. są obowiązujące obecnie, bo nie zostały uchylone żadnym aktem prawnym, a w zakresie omawianym w sprawie niniejszej nie zostały znowelizowane przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przez co w świetle art. 7 Konstytucji RP ustanawiającego konstytucyjną zasadę praworządności przy postanowieniu, że "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", dlatego art. 42 ust. 2 i 3 tej ustawy prawidłowo został powołany jako podstawa prawna przedmiotowej uchwały, co nie jest sprzeczne z treścią tego przepisu. Dodać należy, że w ramach doktryny w opracowaniu "Wzory do gospodarki nieruchomościami" wydanie z 1999 r. pod redakcją E. Mzyka wskazano przypadki zbycia nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego w trybie bezprzetargowym i w pkt 7 podano, że w odniesieniu do kościołów i związków wyznaniowych mających uregulowane stosunki z państwem czynić to można, jeśli nieruchomość zbywana jest na cele sakralne i kościelne w oparciu o przepisy ustaw o stosunku Państwa do poszczególnych kościołów i związków wyznaniowych /str. 85 i 86/. Pogląd ten w literaturze nie jest dotychczas kwestionowany. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa uchwała podjęta została w związku z wnioskiem Parafii Najświętszego Zbawiciela w L. o nabycie nieruchomości położonej przy ul. W. 5 w L. stanowiącej własność Gminy L. Nieruchomość ta w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod budownictwo sakralne, a wnioskująca parafia zamierza na niej wznieść budynek kościoła wraz z innymi budowlami towarzyszącymi i nierozerwalnie związanymi ze świątynią. Dlatego podjęcie przedmiotowej uchwały na podstawie art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej /Dz.U. nr 29 poz. 154 ze zm./ nie jest sprzeczne z tym przepisem w świetle podniesionych wyżej okoliczności. Skład orzekający w sprawie niniejszej nie podziela odmiennego poglądu prawnego zawartego w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2002 r. II SA/Lu 905/02, który jest prawomocny, ale wiąże tylko w tej sprawie w myśl art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, który to pogląd podzieliło zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Z wskazanych zasad zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ i przez to podlega uchyleniu na podstawie art. 24 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.