II SA/Lu 823/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skarg B. M. i Spółdzielni [...] w R. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miasta [...] uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. nr [...] w rejonie ulicy K. w R. Skargi na powyższą uchwałę w trybie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( jedn. tekst Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 2016 ze zmianami) wniosła B.M. i Spółdzielnia Mieszkaniowa " G.’’ w R. B. M. zarzucając uchwale naruszenie art. 15 ust.2 pkt.2, pkt.3, pkt.5, pkt.6, pkt.7. pkt. 10 , art.20 ust.1 i art.28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz.717 ze zmianami), a nadto niezgodność z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Rzeszowa uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] oraz naruszenie interesu prawnego mieszkańców osiedla C., przejawiającego się w negatywnym oddziaływaniu planowanych inwestycji na nieruchomości osiedla i jego mieszkańców sąsiadujących bezpośrednio z obszarem objętym planem, wnosiła o jej uchylenie. Skarżąca podkreśliła, że większość terenów objętych planem położona jest w bezpośredniej bliskości i niemal przylega do osiedla mieszkaniowego składającego się z kilkunastu budynków 2 i 3 kondygnacyjnych oraz kilku domów parterowych. Plan przeznacza sąsiedni teren pod usługi szkolnictwa wyższego z dopuszczeniem usług komercyjnych, domów akademickich, parkingów, usług komercyjnych, administracji, kultury, budownictwa wielorodzinnego, dróg dojazdowych i ciągów pieszych, co oznacza, że ustalenia te nie spełniają wymogów określonych w art.15 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według skarżącej nie są wystarczające zaproponowane w planie rozwiązania komunikacyjne. Ponieważ nie wyznaczono nowych dróg dojazdowych komunikacja do nowych inwestycji, w tym do budynków wielokondygnacyjnych, odbywać się będzie po istniejących osiedlowych drogach dojazdowych, co będzie stanowiło dla nich dodatkowe obciążenie, mimo, że już obecnie komunikacja na osiedlu jest bardzo uciążliwa. Zaznaczyła, że drogi wybudowane są wzdłuż budynków mieszkalnych w odległości mierzonej szerokością chodnika. Zdaniem wnoszącej skargę plan nie zawiera także jakichkolwiek rozwiązań dotyczących ochrony środowiska, które z powodu zanieczyszczeń spowodowanych nadmierną i niewłaściwą komunikacją ulegnie pogorszeniu, a ponadto nie uwzględnia zasad ochrony przyrody i krajobrazu kulturowego oraz zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Jej zdaniem określając możliwość lokalizacji 8 kondygnacyjnych budynków obok niskiej zabudowy mieszkaniowej osiedla mieszkaniowego nie uwzględniono możliwości ograniczenia do nich dostępu światła, przez co naruszono zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa. Już w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy osiedla mieszkaniowego zakładano budowę jedynie 2 - 3 kondygnacyjnych budynków, co miałoby uniemożliwiać zasłonienie starówki. Skarżąca podkreśliła, że rozwiązanie zaproponowane w zaskarżonej uchwale jest niezgodne także ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zgodnie z którym na terenie objętym planem miały występować punkty widokowe strefy E – ochrony ekspozycji Starego Miasta. W jej przekonaniu budowa 8 kondygnacyjnych budynków zniszczy dziedzictwo kulturowe R. oraz podważy zaufanie mieszkańców Spółdzielni do władz miasta. Skarżąca zarzuciła ponadto, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada Miasta nie podjęła odrębnej uchwały o jej zgodności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą nr [...] z dnia [...] , co w jej przekonaniu stanowi naruszenie art. 20 ust.1 i 2 wspomnianej ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naruszenie powyższego przepisu zarzuciła uchwale także Spółdzielnia Mieszkaniowa " G.’’. W skardze podkreślono, że z jej treści nie wynika, aby taka odrębna uchwała została podjęta, co oznacza istotne naruszenie trybu uchwalenia planu w rozumieniu przedstawionego przepisu. Dodatkowo skarżąca wskazała, że w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta obszar B, który na mocy zaskarżonej uchwały został wyłączony z opracowania projektu planu, przeznaczony jest na teren zieleni urządzonej z rekreacją z dopuszczeniem usług kultury, gastronomii w zabudowie do wysokości 2 kondygnacji. Tymczasem w dniu [...] Prezydent Miasta wydał decyzje o warunkach zabudowy na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością " A. ‘’ zgodnie z którą na tym terenie przewiduje się budowę zespołu mieszkaniowo – usługowego , hotelu z dwoma budynkami 18 i 25 kondygnacyjnymi. Według skarżącej wyłączenie terenu B i odstąpienie od uchwalenia planu w tej części nie uzasadniało nabycie tej nieruchomości w trakcie opracowywania planu, a tym bardziej zamiar inwestora realizacji na tym terenie wielokondygnacyjnych budynków mieszkalno – usługowych stwarzających zagrożenie dla ochrony głównego układu biologicznie czynnych terenów miasta stanowiących fragment doliny Wisłoka. W odpowiedzi na skargę B.M. Prezydent Miasta zakwestionował interes prawny upoważniających ją do złożenia skargi. Zauważył, że występuje ona jako mieszkanka osiedla mieszkaniowego C., nie precyzując jednak rodzaju swojego prawa oraz przepisów prawa materialnego to prawo określających oraz służących jego ochronie. Podkreślono, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomościami objętymi zaskarżoną uchwałą, co oznacza, że trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( jedn. tekst Dz.U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami ). W tym przypadku chodzić może jedynie o naruszenie jej interesu faktycznego wyrażającego się w tym, że jest ona zainteresowana określonym sposobem zagospodarowania terenów , których zaskarżona uchwała dotyczy. Zdaniem wnoszącego odpowiedź na skargę nie ma także podstaw do zarzucenia uchwale naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, według którego uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Z literalnej bowiem treści tego przepisu wnosić należy, że dla stwierdzenia wspomnianej zgodności nie jest niezbędne podjęcie odrębnej uchwały. Zauważono, że Rada Miasta stanowisko w sprawie zgodności projektu planu nr 98/6/2005 A z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta zajęła w części wstępnej zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...]. Podkreślono również, że w zakresie zasad ochrony środowiska , przyrody i krajobrazu kulturowego przyjęto ustalenia zarówno w przepisach ogólnych odnośnie dopuszczalnego hałasu oraz rodzaju przedsięwzięć realizowanych w ramach usług komercyjnych z punktu widzenia oddziaływania na środowisko jak i przepisach szczególnych realizujących m.in. obowiązek zapewnienia określonego areału gruntów wyłączonego spod zabudowy, dokonywania nasadzeń zieleni wzdłuż ogrodzeń, zwieńczenia budynków tarasami użytkowymi lub zielenią, urządzania pasów zieleni wzdłuż ciągów komunikacyjnych, stosowania określonego rodzaju dachów oraz elewacji budynków. Przypomniano, że w ramach procedury planistycznej projekt planu uzgadniano z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, który nie wniósł uwag do przyjętych ustaleń. Prezydent stwierdził także, iż plan zawiera szczegółowe ustalenia dotyczące obsługi komunikacyjnej poszczególnych terenów, uwzględniające przeznaczenie terenów pod potrzeby związane z realizacją przedsięwzięć służących komunikacji samochodowej i pieszej lokalnej, międzyosiedlowej oraz określa zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej. W jego ocenie prognoza oddziaływania planu na środowisko wskazuje, że wprowadzenie zabudowy i ciągów komunikacyjnych nie spowoduje większych zmian w konfiguracji terenu i niekorzystnych zmian w stanie czystości powietrza. Układ ciągów komunikacyjnych zapewnia rozprowadzenie ruchu samochodów z osiedla w sposób płynny, co będzie korzystne dla mieszkańców i środowiska. Natężenie ruchu nie będzie znaczne, poza tym projekt nie przewiduje usług, które będą generować znaczne natężenie ruchu. Jego zdaniem realizacja inwestycji pozwoli na zachowanie osi widokowej na zespól zamkowy. Wyjaśnił, że zespół zabudowy mieszkaniowej tworzący zwartą całość powyżej pierwszej kondygnacji będzie zamykał kwadrat zabudowy i stanowił przeciwwagę dla zabudowy wzdłuż południowej strony ulicy Kopisto, natomiast lokalizacja wzdłuż niej parkingu i zespołu usług pełnić będzie funkcję ekranu akustycznego w odniesieniu do położonego poza nim zespołu zabudowy mieszkaniowej. W odpowiedzi na skargę Spółdzielni Prezydent Miasta ponownie podkreślił, że dla spełnienia wymagania określonego w art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wystarczające było zajęcie przez Radę Miasta stanowisko w sprawie zgodności projektu planu nr 98/6/2005 A z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta w części wstępnej zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie k.p.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym toczonym w trybie przepisów k.p.a., obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także jego naruszenie. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r. II OSK 1127/05 LEX nr 1948940 ). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza natomiast, że skarżący musi wykazać , iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną ‘’ prawnie gwarantowaną " sytuacją , a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza ( czyli pozbawia lub ogranicza ) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie albo jako indywidualnego podmiotu ( np. jako właściciela ) albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej ( wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02 OSNCP 2004/7/114, co do interesu prawnego wynikającego z przynależności do wspólnoty gminnej zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r. OSK 143/04 gdzie zajęto stanowisko odmienne). Zauważyć należy, że B.M. nie wskazała przepisu prawa materialnego z którego wywodziła swój interes prawny w tej sprawie, ani też w jaki sposób doszło do naruszenia tego interesu zaskarżoną uchwałą. Nie można wywodzić go, jak chcą skarżąca, z treści art.20 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zmianami ), który dotyczy jedynie procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie daje podstawy do wywiedzenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżąca nie jest właścicielem nieruchomości objętych planem, nie wskazała żadnego innego przepisu prawa materialnego uzasadniającego jej interes prawny, ani nie wskazała, w jaki sposób jej interes prawny został naruszony. Również Spółdzielnia Mieszkaniowa "G.’’ będąca właścicielem części nieruchomości objętych planem i bezpośrednio z nimi sąsiadujących nie wskazała w jaki sposób naruszono jej interes prawny. Wspomnianego naruszenia nie można utożsamiać z zakwestionowaniem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o warunkach zabudowy wydanej dla A. spółki z o.o dotyczącej realizacji zespołu mieszkaniowo – usługowego i hotelu. Zdaniem skarżących wspomniana uchwała jest niezgodna ze studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], a budowa 18 i 25 kondygnacyjnych budynków mieszkalnych i usługowych stwarza zagrożenie dla ochrony głównego układu biologicznie czynnych terenów miasta stanowiących fragment doliny Wisłoka. Zauważyć jednak należy, że nieruchomości wskazane w skardze nie zostały objęte procedurą planistyczną, a ponadto zaskarżona uchwała dotyczy innego obszaru, oznaczonego symbolem B. Skarżąca koncentrując się na wykazywaniu zagrożeń płynących z realizacji inwestycji opisanych w decyzji nie podała natomiast, w jaki sposób naruszono jej interes prawny uchwalając Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego w części oznaczonej symbolem A, a więc czy pozbawiono ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Również zarzuty podnoszone w skardze B.M. nie dają podstaw do odmiennej oceny wywodzonego przez nią interesu. Obawa o zwiększenie ruchu na drogach osiedlowych stanowiących dojazdy do terenów objętych planem i związane z tym uciążliwości, wybudowanie ciągu pieszego w miejsce pasa zieleni parkowej oraz nieuwzględnienie niskiej 2-3 kondygnacyjnej zabudowy osiedlowej są jedynie przypuszczeniami i w żadnym razie nie potwierdzają naruszenia interesu prawnego skarżącej. Zauważyć ponadto trzeba, że związek polegający na tym, że uchwała ta narusza ( czyli pozbawia lub ogranicza ) właśnie interes prawny lub uprawnienie musi już obecnie, a nie w przyszłości powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków na skarżącego (por. wyrok NSA z 4 września 2001 r. II SA 1410/01, wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2002r. IV SA 1221/01 Legalis). Skoro zaś do wniesienia skargi w omawianym trybie nie legitymuje jedynie zagrożenie naruszeniem, wnoszący skargę jest zatem zobowiązany do wskazania w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Oparcia dla uznania, że tego rodzaju naruszenie miało miejsce nie można upatrywać w zgłaszanych zastrzeżeniach dotyczących ewentualnego zaciemniania budynków od strony balkonowej przez planowane budynki ośmiokondygnacyjne oraz domniemanego zniszczenia dziedzictwa kulturowego Miasta i zwiększenia uciążliwości związanych ze wzmożeniem ruchu drogowego ( por. też wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2005r. OSK 1882/04 Legalis ). Brak jest także uzasadnionych podstaw do akceptacji zarzutu skarg, dostrzegającego nieważność uchwały w zaniechaniu przez Radę Miasta wymogu wynikającego z art. 20 ust.1 wspomnianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sprowadzającego się do konieczności badania w toku postępowania planistycznego zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania z ustaleniami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Zdaniem skarżących wynik owego badania powinien przybrać formę odrębnej uchwały podjętej przez organ uchwalający sam plan. Ocenę powyższą uznać jednak należy za wadliwą. Istotnie treść wspomnianego przepisu nie wskazuje wprost formy wypowiedzenia się Rady w sprawie zgodności planu ze studium. Podkreśla się, że wprawdzie stwierdzenie powyższej zgodności jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem, co oznacza, że powinna przybrać postać odrębnej uchwały ( Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne – Komentarz pod redakcją Zygmunta Niewiadomskiego Wydawnictwo C.H. BECK 2008r. str.190 ). W orzecznictwie sądowym dominujący jest jednak pogląd, aprobowany także przez sąd rozpoznający skargi, że wymaganie podjęcia przez radę gminy uchwały o zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zawarty w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, zostaje spełniony zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Za taką oceną przemawia zarówno brzmienie art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidującego wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w rozważanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art.28 wspomnianej ustawy, odnoszący się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (wyrok NSA z dnia 19 marca 2008r. II OSK 1627/2007 Lex Polonica nr 1994537, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007r. II OSK 1863/06 ONSAiWSA 2008/1/14 ). Skoro zatem w części wstępnej zaskarżonej uchwały zawarta jest klauzula, że podjęto ją po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] uznać należy, że przesłanka wymagana art.20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym została spełniona. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( DZ.U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargi należało oddalić.