II SA/Lu 834/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz K. K. kwotę 200 (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Starosta po rozpatrzeniu wniosku K. K. o zwrot części wywłaszczonej działki oznaczonej jako projektowane działki nr 449/1 o powierzchni 0,0067 ha, nr 517/3 o powierzchni 0,0078 ha i nr 519/1 o powierzchni 0,0027 ha, położonych w L. przy ul. H., stanowiącej część dawnych działek nr 129 i nr 133 orzekł o ich zwrocie oraz stwierdzil, że zwrot nieruchomości następuje bez odszkodowania na rzecz Gminy L. W uzasadnieniu decyzji podano, że art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przyznaje byłemu właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercom uprawnienie do żądania jej zwrotu, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl natomiast art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Organ ustalił, że dawne nieruchomości : nr 129 stanowiąca wlasność K. K. i nr 133 będąca wlasnością F. i K. K., zostaly objęte zarządzeniem nr 17 Prezydenta Miasta z dnia 16 marca 1974r. wydanym na podstawie wspomnianej ustawy z dnia 6 lipca 1972r. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było urządzenie zieleni parkowej i ciągu pieszego oraz, w niewielkiej części, zagospodarowanie pod zabudowę jednorodzinną, szeregową. W dokumentacji geodezyjno-prawnej zarejestrowanej w MODGiK w L. zawnioskowany do zwrotu teren, stanowiący część dawnych działek nr 129 i 133, został wykazany jako projektowane działki nr 449/1 o pow. 0,0067 ha, nr 517/3 o pow. 0,0078 ha i nr 519/1 o pow. 0,0027 ha. W ich obszarze nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. Grunt pozostaje w użytkowaniu wnioskodawcy, pomimo upływu ponad 20 lat od wywłaszczenia nieruchomości. Mając na uwadze ustalony w sprawi stan faktyczny oraz przytoczone powyżej przepisy organ I instancji uznał, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o zwrocie nieruchomości na rzecz uprawnionych osób. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika również, że K. K. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] odzyskał część wywłaszczonego gruntu, a mianowicie działkę nr 448 o pow. 0,0268 ha. Pismem z dnia 21 czerwca 2011 r. Wydział Geodezji Urzędu Miasta poinformował, że odszkodowanie za część dawnej działki nr 133 nie zostało ustalone. Odszkodowanie zaś za część działki nr 129 ustalone zostało na rzecz K. K. decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], w kwocie 103.686,00 zł. Przekazane zostało ono do depozytu sądowego w dniu 23 listopada 1988 r. W dniu 13 stycznia 2012 r. K. K. oświadczył, że nigdy nie pobrał odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...], w tym również po jego umieszczeniu w depozycie sądowym. Stosownie do art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości były właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości, ustalone proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Zdaniem organu ze względu na to, że odszkodowanie za część dawnej działki nr 133 nie zostało ustalone, natomiast odszkodowanie ustalone za część nieruchomości oznaczonej dawnym nr 129 nie zostało pobrane, nie powstaje obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczoną nieruchomość. W tym miejscu organ administracij przywołał wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r., (I OSK 1499/08 ) stwierdzając, że podziela zaprezentowany w nim pogląd, zgodnie z którym "w żadnym wypadku nie można przyjąć, że dokonana nowelizacja miała na celu oderwanie obowiązku zwrotu odszkodowania ustalonego w drodze decyzji od faktu jego rzeczywistego wypłacenia," albowiem "nie sposób zwrócić czegoś, czego wcześniej się nie otrzymało". W przedmiotowej sprawie odszkodowanie ustalone za wywłaszczoną nieruchomość nie zostało pobrane przez byłego właściciela gruntu, a zostało przekazane do depozytu sądowego. Obowiązek zwrotu odszkodowania powstałby jedynie wtedy, gdyby były właściciel nieruchomości pobrał z depozytu należną mu kwotę. Fikcja prawna, o której mowa w art. 470 k.c., zgodnie z którym ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia, obejmuje takie skutki jak zwolnienie dłużnika od roszczeń wierzyciela, czy zwolnienie dłużnika z obowiązku pieczy nad przedmiotem świadczenia. Na zasadzie owej fikcji przyjmuje się także, iż zobowiązanie wygasa od chwili złożenia do depozytu, ale dopiero wówczas, gdy wierzyciel odbierze (zażąda wydania) przedmiotu świadczenia z depozytu. Reasumując, złożenie do depozytu sądowego ustalonego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które nigdy nie zostało z depozytu odebrane, nie może, według starosty, rodzić po stronie uprawnionego obowiązku zwrotu tego odszkodowania. Od rozstrzygnięcia w części dotyczącej odszkodowania odwołanie wniósł Prezydent Miasta. W uzasadnieniu zakwestionował wykładnię art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonaną przez organ I instancji i stwierdził, że powolany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru wykłądni powszechnie obowiązującej. Następnie podniesiono, że likwidacja niepodjętych depozytów nie uchyla skutków prawnych wynikających ze złożenia przedmiotu świadczenia w depozycie. A zatem stosownie do unormowania art. 470 k.c. ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie samo skutki jak spełnienie świadczenia. Wobec czego zasadnicze znaczenie w sprawie ma wyjaśnienie kwestii ewentualnej likwidacji złożonego depozytu. W toku postępowania administracyjnego ustalono wszak, że orzeczono o odszkodowaniu za część nieruchomości oznacoznej dawniej jako działka nr 129. Dlatego w momencie orzekania o zwrocie projektowanej działki nr 449/1 organ I instancji winien orzec o obowiązku zwrotu zwaloryzowanego ustalonego dawniej odszkodowania za jej część oznaczoną w dokumentacji geodezyjno – prawnej numerem 129/4 o powierzchni 51 m2. Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że od przejęcia przedmiotowej nieruchomości tj. od 16 marca 1974 r. upłynęło ponad 10 lat i nie podjęto żadnych działań zmierzających do realizacji celu nabycia, a zatem wnioskowana do zwrotu nieruchomość winna podlegać zwrotowi na rzecz uprawnionego, jednakże po uprzednim wyjaśnieniu kwestii dotyczącej własności działki nr 133. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy uznał, że jest on zasadny. Za działkę oznaczoną w czasie wywłaszczenia jako nr 129 ustalono bowiem odszkodowanie. Odszkodowanie to zostało złożone do depozytu sądowego. W myśl przepisu art. 470 k.c. ważne złożenie do depozytu sądowego ma takie same skutki jak spełnienie świadczenia. Zatem złożenie odszkodowania do depozytu sądowego uznaje się za wypłacenie odszkodowania. Nie ma więc w niniejszej sprawie znaczenia fakt niepodjęcia przez uprawnionego kwoty z depozytu sądowego. W świetle art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2 ustawy, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu (art. 140 ust. 2). Brak jest więc podstaw do orzeczenia o zwrocie działki nr 449/1 bez odszkodowania na rzecz Gminy. Mając to na uwadze organ odwoławczy zalecił organowi I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę ustalił na podstawie właściwych dokumentów stan prawny objętej podziałem działki nr 133 oraz w przypadku zwrotu projektowanej działki nr 449/1 ustalił jej wartość na dzień wywłaszczenia oraz na dzień zwrotu. Na decyzję powyższą skargę wniósł K. K. W skardze zażądał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez orzekania o zwrocie odszkodowania. Jednocześnie w skardze podniósł, że przyznane mu za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowanie złożone zostało do dypozytu sądowego, z którego nigdy go nie podjął. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie służy odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis ten statuuje zasadę skargowości postępowania odwoławczego, według której podmiot legitymowany do wniesienia odwołania dysponuje swoim prawem procesowym i od niego zależy czy uprawnienie to będzie urzeczywistniał (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1180/96 – Lex nr 45162 oraz wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1866/10 – Lex nr 1069628, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1812/06 – LexPolonica nr 3956054). Konsekwencją wspomnianej zasady oraz unormowania art. 128 kpa jest to, że do odwołującego się należy wskazanie z jakiej części rozstrzygnięcia jest niezadowolony. Wniesienie odwołania jest zatem niezbędne ,aby zainicjować postępowanie odwoławcze oraz dla zakreślenia zakresu zaskarżenia tego postępowania. W postępowaniu odwoławczym prowadzący je organ administracji publicznej może, w myśl art. 138 § 1 kpa wydać decyzję, w której utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję albo ją uchyli w całości bądź w cześci i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy albo uchylając zaskarżoną decyzję umorzy postępowanie w pierwszej instnacji w całości albo w części bądź też może wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Organ ten na mocy art. 138 § 2 kpa może też, kończąc postępowanie odwoławcze, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użyte w tym przepisie sformułowanie “uchylić zaskarżoną decyzję w całości" należy zawsze odnieść do decyzji administracyjnej w jej znaczeniu materialnoprawnym, a więc rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 530/10 – Lex nr 1080342). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu I instnacji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania mimo, że z odwołania Prezydenta Miasta jednoznacznie wynikało, iż zaskarża on decyzję organu I instancji tylko w zakresie jej rozstrzygnięcia dotyczącego obowiązku zwrotu odszkodowania. Decyzja organu I instancji wydana została na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w myśl którego o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta w drodze decyzji. Zgodnie zaś z art. 140 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. Z obu powyższych unormowań wynika, że w przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości właściwy w danej sprawie organ administracji rozstrzygnąć powinien także o zwrocie odszkodowania. Przy czym inne są, unormowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, materialnoprawne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i zwrotu odszkodowania, choć oczywiście zwrot odszkodowania stanowi konsekwencję zwrotu nieruchomości. Zatem zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zwrot odszkodowania są, z punktu widzenia materialnoprawnego, dwoma odrębnymi sprawami administracyjnymi. Jednocześnie ustawa o gospodarce nieruchomościmi nie zawiera unormowania odpowiadającego treścią art. 69 ust. 2, obowiązujacej poprzednio ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Brak odpowiednika tego unormowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami powoduje, że obecnie nie ma normatywnej przeszkody do tego, aby decyzja wydana na podstawie art. 142 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościmi mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 798/08 – Lex nr 552326). Rozstrzygnięcie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości może bowiem funkcjonować w obroce prawnym niezależnie od rozstrzygnięcia o odszkodowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem przeszkód do tego, aby organ odwoławczy orzekł jedynie w zakresie zaskarżenia, wynikającego z odwołania Prezydenta Miasta. Stosownie zaś do unormowania art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa obowiązkiem Wojewody było rozpatrzenie sprawy administracyjnej jedynie w zakresie wskazanym w odwołaniu i orzeczenie tylko w tym zakresie, czyli jedynie co do obowiązku zwrotu odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06 – Lex nr 338307). Uchylając natomiast w całości decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewoda naruszył wspomniane przepisy. Rozpatrując sprawę co do zasadności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wyszedł on bowiem ponad zakres zaskarżenia, określony w odwołaniu i tym samym działał z urzędu. Z tych względow na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.