II SA/Lu 841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do obiektu oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z .....uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ... i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ... decyzją z dnia ... nakazał N. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w N. – w terminie do dnia 31 maja 2013 r. – zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego filii S. w N., znajdującego w podpiwniczeniu budynku handlowego ze świetlicą osiedlową, usytuowanym na działce nr ewid. ... w B. przy ul. B. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego umieszczony został w rozdziale 6 tej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co oznacza, że służy on usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu budowlanego. Na podstawie art. 66 tej ustawy nie można nakazywać wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, odpowiada to bowiem regulacji zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3. Przepis art. 66 służy do egzekwowania obowiązków określonych w art. 61, to jest m.in. obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu w należytym stanie technicznym, a także innych obowiązków wynikających z przepisów rozdziału 6 ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że organ nadzoru budowlanego I instancji, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych, stwierdził, że niezapewnienie warunków do korzystania z części budynku, w której znajduje się punkt kasowy przez osoby niepełnosprawne stanowi naruszenie przepisu § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, przepis art. 66 ustawy, wskazany jako podstawa prawna decyzji organu I instancji orzekającego w sprawie, stwarza organom nadzoru budowlanego możliwość skutecznego egzekwowania obowiązku wynikającego z art. 61. Nie można jednak na podstawie tego przepisu nakazać robót budowlanych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na potrzebę doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Decyzja taka powinna być wydana z zachowaniem wymogów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 i 3 ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty, zmierzające do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego – wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym N. Sp. z o.o. przedłożyła wypowiedzenie przez B. w N. umowy najmu ze skutkiem od dnia 30 czerwca 2013 r. oraz protokół przekazania powierzchni lokalowej z dnia 28 czerwca 2013 r., które to dokumenty wskazują na zlikwidowanie w budynku usytuowanym na działce nr ewid. ...położonej przy ul. B. w B. filii S. w N., a więc również punktu kasowego. W ocenie organu odwoławczego, skoro zlikwidowano filię B. w N., mieszczącą się w opisanym wyżej budynku, to brak jest podstaw do zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego filii tego banku. W związku z tym, że organy administracji publicznej zobowiązane są do orzekania w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania, dlatego też – zdaniem organu – należało zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W skardze na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, S. z siedzibą w B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości ze względu na rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, błędną wykładnię prawa i niewłaściwe jego zastosowanie, a także ze względu na rażący brak obiektywizmu w prowadzonym stronniczo postępowaniu administracyjnym. Ponadto skarżąca wniosła o zobowiązanie organu drugiej instancji do wydania decyzji w określonym terminie lub dokonania określonych czynności i obowiązków wynikających z przepisów prawa; stwierdzenia, że bezczynność organów i ich działanie na zwłokę miały miejsce w tym postępowaniu i to z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła: rażące naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez: całkowite zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, nie zebranie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie reagowanie a nawet, nie odniesienie się do licznych zarzutów skarżącej wyszczególnionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, nie wyjaśnienie, a nawet nie odniesienie się do żadnej okoliczności stanu faktycznego w piśmie - wniosku skarżącej z dnia 26.11.2012r. znak: SM/2198/12 i ponownie podnoszonych w odwołaniu; rażące naruszenie art. 107 § 3 Kpa wydając zaskarżoną decyzję z uzasadnieniem poprzez: nie wskazanie faktów, które organ drugiej instancji uznał za udowodnione, nie wskazanie żadnych dowodów na których się oparł, nie wskazanie przyczyn z powodu, których zupełnie pominął fakt oczywisty łamania kilkunastokrotnie przez inwestora art. 66, 71 a, 29 ust.3, art. 30 ust. 1, art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego, świadome zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia istoty sprawy przyczyniając się przez to do utrzymywania stanu bezprawia przez okres od 2008 r. do chwili obecnej; rażące naruszenie i wyjątkowo błędne zastosowanie art. 105 § 2 Kpa poprzez: bezpodstawne umorzenie postępowania organu pierwszej instancji ponieważ nie zachodzą przesłanki spełniające wymogi umorzenia postępowania, a umorzenie postępowania jest sprzeczne z interesem społecznym i skarżącej jako strony, skarżąca zdecydowanie się temu umorzeniu sprzeciwia; rażące naruszenie art. 15 Kpa poprzez: - pozbawienie skarżącej dwukrotnego rozpatrywania sprawy pod względem merytorycznym i pozbawienia ją możliwości przeanalizowania wszelkich argumentów opinii i żądania aby w konsekwencji doprowadzić do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej będzie odpowiadać prawu, interesowi publicznemu i słusznemu interesowi skarżącej; 5. rażące naruszenie art. 35 i 36 Kpa poprzez: przewlekłe prowadzenie postępowania przez okres 5-ciu miesięcy i całkowitą bezczynność organów pierwszej i drugiej instancji w sprawie wyjaśnienia faktów, nie rozpatrzenia pomimo wniosków pisemnych skarżącej o pogarszających się od 2008r. zagrożeń dla zdrowia i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska na tym obiekcie budowlanym. W związku z samowolną dokonaną przez inwestora zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w rażącej sprzeczności z treścią zgłoszenia inwestora z dnia 26.03.2008 r, organy pierwszej i drugiej instancji tolerowały skutecznie te samowole tj. bezprawne czyny, rażące naruszenie art. 71a w związku z art.71 ustawy - Prawo budowlane poprzez: aprobatę zaniechania i nie przystąpienia nawet przez organ pierwszej instancji do zbadania zgodności dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu do czego był zobowiązany z przepisami prawa, nie dążenie organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji do przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez likwidację przyczyn, a nie skutków tych licznych samowoli budowlanych i samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie ustalenie dat i terminów wykonywania tych kilkunastu samowoli budowlanych, które to z mocy prawa nie ulegają przedawnieniu ani wygaśnięciu, zaniechanie ustalenia czy samowole budowlane były wykonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę czy w ramach zgłoszenia, rażące i świadome naruszenie art. 66 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez celowe, świadome i błędne zastosowanie art. 66 ust.l pkt.3 ustawy - Prawo budowlane tj.: nie przystąpienie do zbadania szeregu zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi, stanu technicznego budynku by omijając zuchwale prawo odwrócić uwagę i pod pozorem stwierdzenia, że obiekt jest tylko w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 ust. 1 pkt.3) dokonać zuchwałego obejścia prawa i w konsekwencji by zastosować bezpodstawnie umorzenie postępowania, wydając zaskarżoną decyzję, naruszenie art. 66 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez: jego niezastosowanie powyższego przepisu do czego organ pierwszej instancji był i jest zobligowany zgodnie ze zmianami w ustawie - Prawo budowlane, które weszły w życie z dniem 20.06.2007r., naruszenie art. 32 Kpa poprzez całkowite zaniechanie i przemilczenie przez organ pierwszej instancji zbadania z urzędu i nie rozpatrzenie wielokrotnie podnoszonego wniosku skarżącej dotyczącego pełnomocnictwa radcy prawnego M. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy zauważyć, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją wszczęte zostało z urzędu, na podstawie art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) i art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Ugruntowany jest już zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że przepisy art. 66 Prawa budowlanego zostały zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu opisanego w hipotezie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1100/10). Podzielić należy pogląd, że systematyka ustawy Prawo budowlane, a w szczególności umiejscowienie art. 66 ust. 1 tej ustawy w rozdziale 6 – "Utrzymanie obiektów budowlanych" – prowadzi do wniosku, że przepis ten nie stanowi podstawy do nakazania usunięcia innych nieprawidłowości, niż te, które zostały wymienione wprost w tym przepisie. Nakładane więc na jego podstawie obowiązki mają charakter naprawczy, zmierzający do przywrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym, odpowiadającym jego funkcjom. Nie służą zatem do doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, jeśli ta niezgodność wynika z przesłanek wymienionych w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2013 r., VII SA/Wa 2882/12). Pogląd ten został przyjęty także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Między innymi w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. (II OSK 1196/09) NSA stwierdził, że na podstawie art. 66 Prawa budowlanego nie jest dopuszczalne nakazanie wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, a taki obowiązek może być określony w trybie przewidzianym w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Tryb określony w przepisach art. 50 i 51 tej ustawy odwołuje się bowiem bezpośrednio do procesu budowlanego, natomiast tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 ustawy - jedynie do nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku Inną kwestią jest to, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może być nie tylko wynikiem zużycia technicznego obiektu lub zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania, lecz także wynikiem naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki: NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/07 i z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1394/08; WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt IV SA 2590/03, z dnia 26 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 579/04, z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 738/06). Mając na uwadze powyższe zauważyć należy, że decyzja organu pierwszej instancji nakazująca N. zapewnienie osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego filii S. w N. (znajdującego w podpiwniczeniu budynku handlowego usytuowanego w B. przy ul. B.), była podjęta w sytuacji, w której organ stwierdził, że na skutek zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dokonanego 26 marca 2008 r. (akta administracyjne), Spółka była zobowiązana do zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do punktu kasowego, za pośrednictwem platformy zamocowanej z 7% spadkiem do muru oporowego, której to platformy nie zamontowano. Jak wynika z treści decyzji organu pierwszej instancji, zdaniem tego organu, taki stan rzeczy narusza normę zawartą w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wynik wykładni językowej normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego pozwala na stwierdzenie, że przepis ten nie może stanowić podstawy do nałożenia zobowiązana do zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do "punktu kasowego", wyodrębnionego w granicach lokalu użytkowego stanowiącego własność N. (własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu użytkowego), który usytuowany jest w budynku pawilonu handlowego, będącym własnością S. siedzibą w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. (II OSK 1036/06), że nakazy określone w art. 66 Prawa budowlanego mogą dotyczyć usunięcia nieprawidłowości samego obiektu, co nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych robót również w lokalu lub lokalach, jednakże takie roboty muszą mieć na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości lub jego części. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć więc należało, że wadliwe było nałożenie przez organ pierwszej instancji obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do "punktu kasowego", a więc jedynie pomieszczenia, funkcjonalnie – jako "punkt kasowy" – wyodrębnionego w granicach lokalu użytkowego znajdującego się we wskazanym wyżej obiekcie, gdyż działanie to nie miało na celu utrzymania w należytym stanie obiektu budowlanego – budynku pawilonu handlowego – jako całości lub części tego budynku. Nie można bowiem pominąć tej okoliczności, że ów obowiązek organ pierwszej instancji łączył z zapewnieniem osobom niepełnosprawnym dostępu jedynie do "punktu kasowego", nie zaś do całego budynku pawilonu handlowego, czego zresztą nie kwestionuje skarżąca S., pomijając w swoich zarzutach kwestię tego, w jaki sposób wykonanie określonej wyżej czynności miałoby wpływ na utrzymanie w należytym stanie budynku pawilonu handlowego. W tej sytuacji, skoro postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało z urzędu, obowiązkiem organu było umorzenie postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość – art. 105 § 1 k.p.a. Uboczną zupełnie kwestią, jakkolwiek dodatkowo uzupełniającą argumentację co do zasadności umorzenia postępowania, jest to, że w dacie rozstrzygania odwołania przez organ drugiej instancji zlikwidowany został "punkt kasowy", a lokal zajmowany przez bank został wydany N. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc brak było przesłanek do uwzględnienia skargi z tego powodu. W tych okolicznościach oraz wobec stwierdzenia zasadności umorzenia postępowania przez organ odwoławczy, za niezasadne należało uznać wszystkie zarzuty skargi. Podkreślić przy tym należy, że zarzuty te w swojej istocie odnoszą się do całego kompleksu spraw związanych z konfliktem pomiędzy skarżącą S., a N., ogniskującego się wokół zagadnień dotyczących funkcjonowania punktu kasowego filii S. w N. w lokalu Spółki. Skarżąca S. pominęła jednak w skardze tę okoliczność, że postępowanie w niniejszej sprawie wiąże się jedynie z kwestią zapewnienia osobom niepełnosprawnym dostępu do "punktu kasowego" tego Banku, a nie rozstrzygnięciem całego sporu w sprawie. Organy obu instancji rozpoznawały sprawę w granicach zakreślonych przez organ pierwszej instancji przy wszczęciu z urzędu postępowania. W takich też granicach kontrolował sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w tym zakresie na podstawie art. 3 § 1 i 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Z wszystkich względów oraz na podstawie art.151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak wyżej.