II SA/Lu 843/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., Nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w P. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku A. R. w sprawie dotyczącej sprawdzenia legalności powstania tablicy reklamowej znajdującej się w P. przy ul. [...] na działce nr ewid.[...] W uzasadnieniu podano, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stronami w postępowaniu o pozwoleniu na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne są to wszystkie inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego niż zawarte w ustawie Prawo budowlane, a także przepisy wykonawcze do tej ustawy. Z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, że sporne urządzenie reklamowe znajduje się w odległości około 9,40m od granicy działki nr ewid.[...], której właścicielka jest A. R. i w odległości około 11,80m od krawędzi ul. [...] (drogi miejskiej). Uznać zatem należy, że działka nr ewid.[...] znajduje się poza obszarem oddziaływania urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr ewid.[...] Dlatego wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania w niniejszej sprawie, co w ocenie organu uzasadnia wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zażalenie na postanowienie wniósł pełnomocnik A. R. żądając jego uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji celem jej ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu strona zakwestionowała poczynione w sprawie ustalenia faktyczne i stwierdziła, że jedynie ustalenie czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana może wykazać, czy tablica reklamowa wybudowana została legalnie. Jednocześnie zauważyła, że przy ocenie, czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana istotne jest to, jakie skutki ma samowola dla osób trzecich, czyli jak oddziaływuje na nieruchomości sąsiednie. W zaskarżonym postanowieniu organ administracji niesprawiedliwie odmówił wszczęcia postępowania powołując się na art. 61a kpa zamiast wszcząć postępowanie z urzędu i prowadzić je w kierunku stwierdzenia samowoli budowlanej. Uzupełniając zażalenie pełnomocnik A. R. w piśmie z dnia 24 lipca 2015 r. oświadczył, że uzasadnienie odmowy wszczęcia postępowania z powołaniem się na art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane było absurdem. Przepis ten ma bowiem zastosowanie do postępowań dotyczących pozwolenia na budowę. Sprawa dotyczy zaś samowoli budowlanej. Obowiązkiem organu administracji było wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu ukierunkowanego na stwierdzenie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu tablicy reklamowej na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji, posługując się definicją obszaru oddziaływania obiektu zawartą w przepisie art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowalnego i nawiązując do art. 28 ust. 2 tej ustawy, uznał, że z uwagi na fakt, iż odległość urządzenia reklamowego od granicy działki nr ewid.[...] wynosi około 9,40 m, działka ta znajduje się poza obszarem oddziaływania spornego obiektu. Tym samym jej właścicielka A. R. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowalnego stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 kpa i może mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Tak więc organ I instancji nietrafnie stwierdził brak przymiotu strony A. R. opierając się na unormowaniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowalne. Nie ma to jednak wpływu na rozstrzygnięcie. W postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowalnego w sprawie budowy obiektu budowalnego, przymiot strony posiadają inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (art. 52 ustawy Prawo budowalne), a także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, o ile zrealizowany obiekt zlokalizowany jest w takiej odległości od granicy działki, że wpływa na możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej. W przedmiotowej sprawie sporna tablica reklamowa usytuowana została w odległości 9,40 m od granicy z działką nr ewid.[...] stanowiącą własność A. R.. Usytuowanie jej w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania i użytkowania działki nr ewid.[...] W tej sytuacji nie występuje żadna uzasadniona przesłanka, która w myśl art. 28 kpa stanowiłaby podstawę do uznania, że A. R. posiada interes prawny lub obowiązek w omawianej sprawie. Dlatego też organ II instancji nie stwierdził, aby zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A. R. żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie artykułów od 6 do 12 kpa, art. 61a § 1 kpa oraz art. 28 kpa. Ponadto skarżąca zarzuciła organom obu instancji błędne zastosowanie art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz art. 52 tej ustawy. Stwierdziła też, że powołane w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji orzeczenia sądów administracyjnych nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Organ I instancji wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło go do błędnego przekonania, że tablica reklamowa nie oddziałuje na działkę skarżącej. Błędnie też ustalono odległość tablicy od chodnika, ta wynosi bowiem 4 m nie jak ustalił organ I instancji 11,40 m. Tym samym organy administracji naruszyły też art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa. Skarga uzupełniona została pismem z dnia 2 listopada 2015 r., w którym strona przytacza dodatkowe argumenty wskazujące na zasadność skargi. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zasadny jest zarzut skargi wskazujący, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie poprzedzające je wydane zostały z naruszeniem art. 61a § 1 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza zatem badanie jedynie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujące jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12, czy z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11 –Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, przepis ten odnosi się zatem do przypadków oczywistych, nie wymagających czynienia żadnych ustaleń faktycznych. Tymczasem z treści zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy wynika, że organ I instancji przed wydaniem postanowienia przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę na działce nr [...] czyniąc ustalenia faktyczne dotyczące usytuowania spornej tablicy reklamowej względem działki nr [...] oraz względem ulicy [...]. W trackie tej kontroli wykonano również dokumentację fotograficzną. Z akt sprawy wynika również, że organ I instancji dołączył do nich skrócony wypis ze skorowidza działek, dotyczący działek nr [...] Ponadto na etapie postępowania zażaleniowego wyjaśniano wątpliwości dotyczące umocowania H. T. – R. do reprezentowania A. R. (k. 10 i 14 - 15 akt organu II instancji). Zatem udziałem organów obu instancji były czynności prowadzące do ustalenia stanu faktycznego oraz polegające na dokonaniu ich oceny prawnej, co jest działaniem właściwym dla etapu postępowania wyjaśniającego. Tym samym organy obu instancji wyraziły w niniejszej sprawie stanowiska, po przeprowadzeniu procesu charakterystycznego dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przekraczając zakres art. 61a § 1 kpa. Nieprzekonywające jest również stanowisko organów, według którego oczywiste jest, że o braku pozostawania działki nr [...] w obrębie oddziaływania spornej tablicy reklamowej decyduje odległość jej usytuowany od granic działek sąsiednich oraz drogi publicznej. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić bowiem, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem treści nakazów oraz zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Przy czym należy mieć na uwadze, że nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1504/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalenia w tym zakresie mogą być jednak poczynione dopiero po wszczęciu postępowania. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy.