II SA/Lu 846/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...]., nr [...] w przedmiocie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Jednostka Bilansowa "A" – część wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu do czasu prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania. W uzasadnieniu powyższego wniosku podniesiono, że o jego dopuszczalności przemawia formalny charakter tego aktu, który co prawda nie jest aktem prawa miejscowego i nie wszedł w życie oraz brak jest przepisów wyłączających wstrzymanie tego aktu, jednak wobec oczywistego - zdaniem strony skarżącej – uchybienia w zakresie trybu sporządzenia zmiany plany miejscowego, koniecznym jest wstrzymanie tego aktu. Wskazano bowiem, że dalsze prowadzenie postepowania, obarczone wadliwością, trwające w dalszym ciągu, doprowadzi w konsekwencji do wadliwego uchwalenia nieważnej uchwały w przedmiocie zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków – o których mowa w art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – uzasadnia wywołanie daleko idących skutków prawnych, jakie związane będą z nieważnie uchwalonym miejscowym planem. Dodatkowo zauważono, że po stronie skarżącej jako przedsiębiorcy powstaje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, gdyż zagrożona niepowodzeniem jest inwestycja skarżącego polegająca na budowie zakładu przetwarzania, z którą to strona wiązała dalsze prowadzenie działalności gospodarczej, starając się o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, dysponując przy tym już tytułem prawnym do działki, położonej w obrębie Zakładów Azotowych . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Rozpoznawany wniosek nie mógł być uwzględniony z tej przyczyny, że dotyczy on wstrzymania wykonania uchwały podjętej w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała nie jest aktem prawa miejscowego – takim aktem jest jedynie plan miejscowy, o czym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) – a co za tym idzie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą o charakterze intencyjnym i jest pierwszym z etapów procedury planistycznej. A zatem, podjęcie uchwały, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wywołuje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Bezpośrednie skutki mogą bowiem wystąpić jedynie wskutek wejścia w życie planu miejscowego (por. postanowienia NSA: z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OZ 803/09; z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 359/07; z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1267/07; z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1086/11 – Centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nadaje się zatem do wykonania, a przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (zob. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 676/10, CBOSA). Sam charakter zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje, że nie może ona wywołać szkody w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a., czy też spowodować trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w tym przepisie. Przedmiotowa uchwała nawet nie wskazuje w sposób wiążący przewidywanych rozwiązań przyszłego planu, nie określa przyszłego przeznaczenia terenu, a tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym jej zasięgiem. Konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Nadto rada gminy, przy pewnych ograniczeniach ustawowych, może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej, przerywając procedurę sporządzania planu (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 145 -147). Tym samym, w ocenie Sądu, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały brak byłoby podstaw do stwierdzenia powstania realnej szkody w majątku skarżącego bądź wystąpienia nieodwracalnych skutków o charakterze prawnym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu wewnętrznie obowiązującego, ponieważ kierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W przeciwieństwie do samej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest to akt prawa miejscowego, czego konsekwencją jest m.in. to, że taka uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowane są do organów gminy, to bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Kwestionowana uchwała nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze oraz nie określa w żaden sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Zatem jej przepisy nie oddziaływują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tą uchwałą. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości będzie kształtował dopiero ostatecznie uchwalony i opublikowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, CBOSA). Zatem konkludując, Sąd rozpoznający przedmiotowy wniosek w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że jedynym wiążącym skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego jest wszczęcie procedury planistycznej i ustalenie obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan, a te ustalenia w żaden sposób nie mogą naruszać interesów skarżących, nie kształtują bowiem sposobu wykonywania prawa własności ich działek. Będzie to mógł uczynić dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który może stać się przedmiotem odrębnego zaskarżenia. Wobec tego zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 562/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.