II SA/Lu 85/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz,, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Ch. i T. Ch. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod ulicę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta przyznał A. C. i T. C. odszkodowanie w kwocie 202 898 złotych za działkę nr 51/3 o powierzchni 0,0083 ha położoną w L., zajętą pod ulicę H. K. Z całej kwoty odszkodowania A. C. przyznano 89 275,12 złotych, natomiast T. C. 113 622, 88 złotych. Do wypłaty odszkodowania zobowiązano Gminę L. W uzasadnieniu decyzji podano, że decyzją z dnia [...] Wojewoda potwierdził, iż wspomniana działka została zajęta pod ulicę H. K. i z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta L. Stosownie natomiast do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r., droga ta stała się drogą gminną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 powyższej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie ustala się na wniosek byłego właściciela, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie, po złożeniu przez byłych właścicieli wspomnianej działki wniosku o odszkodowanie w dniu 18 czerwca 2004 r., odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości. Zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Zdaniem organu operat został sporządzony rzetelnie, w wystarczającym zakresie powołano w nim transakcje rynkowe z podaniem cech nieruchomości. Zwrócono przy tym uwagę, że przedmiotowa działka znajduje się w centrum L. i trzeba mieć na uwadze uwarunkowania, wynikające z niewielkiej ilości transakcji i dużej rozpiętości cen nieruchomości. Starosta podkreślił, że przy opracowaniu operatu zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn ich powierzchni i wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W ocenie organu. kwota 2 444,56 złotych za 1 m2 gruntu, jaką określił rzeczoznawca, jest prawdopodobną ceną, jaką można uzyskać w ścisłym centrum L., w obszarze o przeważającej funkcji usługowej. Po rozpoznaniu odwołania Miasta L. Wojewoda zaskarżoną decyzję uchylił i sprawę przekazał Staroście do ponownego rozpoznania. Także ten organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 6 kwietnia 2001 r. Wojewoda potwierdził, iż nieruchomość oznaczona nr 51/3, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. C. i T. C., pozostająca w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Gminy, a zajęta pod drogę publiczną – ulicę H. K. – staje się z mocy prawa własnością Gminy Miasta. Z kolei ulica ta została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie rozporządzenia nr 13 Wojewody z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 10, poz. 76). W wykazie dróg stanowiących załącznik do powyższego rozporządzenia przedmiotową ulicę oznaczono nr 2201301. Droga ta, na mocy art. 102 ust.2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zmianami), stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą gminną. Wojewoda także podniósł, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 powyższej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ustalonym i wypłaconym według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie ustala się na wniosek byłego właściciela, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Wojewoda przypomniał, że w dniu 9 sierpnia 2007 r. został w sprawie sporządzony operat szacunkowy, w którym wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca wycenił na kwotę 28 640 złotych. Z taką wyceną nie zgodzili się byli właściciele działki, którzy przedstawili opinię, w której rzeczoznawca wartość działki określił na kwotę w przedziale 174 – 207 000 złotych, przyjmując cenę 2100 – 2500 złotych za 1 m2. Ponadto w dniu 11 sierpnia 2008 r. A. i T. C. przedstawili Opinię Komisji Opiniującej przy Regionalnym Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w L., z której wynikało, że operat szacunkowy określający wartość działki na kwotę 28 640 złotych został sporządzony wadliwie i nie może zostać podstawy do ustalenia odszkodowania. W tej sytuacji organ I instancji powołał kolejnego rzeczoznawcę, który wartość działki wycenił na kwotę 202 898 złotych, przyjmując wartość 2 444, 56 złotych za 1 m2. Organ odwoławczy nie zgodził się jednak ze Starostą, że stan faktyczny sprawy został wyjaśniony, a postępowanie w sprawie przeprowadzono prawidłowo. W jego mniemaniu operat został sporządzony wadliwie, co dyskredytuje jego moc dowodową. Wojewoda zaznaczył, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, że organ ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, a zwłaszcza, czy jest on zupełny, logiczny i wiarygodny. Ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę wartości rynkowej nieruchomości w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Przepisy te, zdaniem Wojewody, zostały w sprawie naruszone. Przede wszystkim zauważono, że § 5 ust.1 rozporządzenia stanowi, iż źródłem informacji o cenach transakcyjnych nie mogą być informacje o transakcjach, w których wystąpiły szczególne warunki ich zawarcia, powodujące ustalenie opłaty w sposób rażący odbiegający od przeciętnych cen, uzyskiwanych na rynku nieruchomości lub sprzedawanych w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2, w myśl którego ceny uzyskane ze sprzedaży w drodze przetargu mogą być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, jeśli nie odbiegają o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 3 rozporządzenia za szczególne warunki transakcji uznaje się w szczególności sprzedaż dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym, sprzedaż z bonifikatą, sprzedaż z odroczonym terminem zapłaty lub z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Tymczasem jedna z nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania została nabyta w drodze przetargu, druga zaś z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Wadliwym było także, zdaniem organu odwoławczego, przyjęcie do porównania nieruchomości, która w okresie od dnia 13 marca 2007 r. do 20 lutego 2008 r. została nabyta poprzez transakcje poszczególnych jej udziałów. Udziały nie stanowiły bowiem odrębnego przedmiotu własności w rozumieniu art. 46 k.c, w związku z czym nie można uznać, że przyjęta przez rzeczoznawcę średnia cena nabycia udziałów jest ceną transakcyjną. Organ odwoławczy zaznaczył, podtrzymując stanowisko Starosty o specyfice rynku nieruchomości znajdujących się w centrum miasta, gdzie jest mało transakcji i występuje duża rozpiętość cenowa, że rzeczoznawca nie dokonał wyczerpującej analizy rynku, co stanowi naruszenie § 56 ust. 1 pkt 7 wspomnianego rozporządzenia. Chodzi tu zwłaszcza o zaniechanie skorzystania z rejestru cen i wartości nieruchomości dostępnego w Urzędzie Miasta, dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ponadto operat nie zawiera wszystkich dokumentów, na których oparł się rzeczoznawca przy wycenie oraz które wskazał jako źródła danych merytorycznych, naruszając w ten sposób § 56 ust. 4 rozporządzenia. Wojewoda zwrócił uwagę także na niewystarczający opis stanu nieruchomości zawarty w operacie, co z kolei stanowi naruszenie § 56 ust.1 pkt 5 rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym brak jest również wyczerpującego uzasadnienia co do zasadności stosowania przy wycenie § 36 ust. 2 pkt 2 wspomnianego rozporządzenia, zamiast § 36 ust. 1, który miał pierwszeństwo. Rzeczoznawca zobowiązany był poinformować o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi zajętymi pod drogi publiczne. Według Wojewody stwierdzone uchybienia w operacie szacunkowym dają podstawy do uznania, że podstawowy dowód w postępowaniu odszkodowawczym został sporządzony wadliwie i nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Organ stwierdził, że błędy w postępowaniu dowodowym nie mogą być naprawione w postępowaniu odwoławczym, co czyni zasadnym uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. C. i T. C. zarzucili decyzji Wojewody sprzeczność poczynionych ustaleń ze stanem faktycznym, będącym przedmiotem rozstrzygnięcia, polegającym na bezpodstawnym przyjęciu, że organ I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania dowodowego oraz błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, poprzez wydanie decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji przy braku przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia i wnieśli o jej uchylenie. W ich ocenie Prezydent Miasta kwestionując operat szacunkowy podważył jego merytoryczną zasadność, co jest niedopuszczalne. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący przytoczyli szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Możliwość taka przysługuje wyłącznie stronie postępowania, przy czym stanowisko strony powinno zostać poparte przeciwdowodem z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców (art.157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jeśli zatem Prezydent Miasta, jako strona postępowania, chciał zakwestionować operat, powinien zastosować ten tryb postępowania. Organ odwoławczy nie może powyższego stanowić i nie miał podstaw do merytorycznego zakwestionowania opinii rzeczoznawcy, opierając się na twierdzeniach Prezydenta Miasta. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wskazywali, że możliwość wydania decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji możliwe jest tylko wówczas, gdy ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe. Skarżący podkreślili, że w ramach postępowania przed organem I instancji odbyły się cztery rozprawy administracyjne i sporządzono kilka operatów szacunkowych, dotyczących przedmiotowej nieruchomości, co świadczy o wnikliwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego, pozwalającego na całościową i właściwą ocenę zaistniałej sytuacji. W ocenie skarżących Wojewoda jako organ merytoryczny miał obowiązek uzupełnienia postępowania, o ile stwierdził taką potrzebę, bowiem samo postępowanie nie wymagało jego powtórzenia w całości lub części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oczywiście zgodzić się należy ze skarżącymi, iż w świetle art. 138 § 2 kpa nie budzi zastrzeżeń pogląd, według którego organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które powołano także w skardze, powszechne jest stanowisko, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Uchylenie bowiem decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi jest instytucją o charakterze wyjątkowym stanowiącym wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie stosownie do treści przepisu art. 136 k.p.a., to wówczas ma obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzec co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 LEX nr 321129, wyrok z dnia 13 lutego 2002r. V SA 1680/01 LEX 109328). Wbrew jednak przekonaniu skarżących nie ma uzasadnionych podstaw do zarzucenia organowi odwoławczemu, aby powołane zasady postępowania zostały przez niego naruszone. Należy zwrócić uwagę, iż sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyrok NSA z 4 października 2006 r. I OSK 417/06, Lex nr 281387 oraz wyrok NSA z 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 860/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) uważa się, że wprawdzie rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości, to jednak nie oznacza to związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem wyłącznie właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że organ administracji może dokonać samodzielnej oceny sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego. Oczywiste jest, jak podkreślili skarżący, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. (I OSK 1087/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego organu administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć owych wiadomości specjalnych. Słusznie zatem sąd zauważył, że jeśli organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 §1 kpa. Organ powinien natomiast dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Żadne argumenty nie przemawiają jednak za tym, jak już wspomniano, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej, przy czym przepis art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wbrew temu co twierdzą skarżący, nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego, jako dowodu z opinii biegłego (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/05, Wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r. I OSK 142/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Operat szacunkowy stanowiący dowód z opinii biegłego (art. 84 kpa), podlega ocenie przez organ administracji, tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 kpa. Biorąc pod uwagę powyższe akceptować należy stanowisko organu odwoławczego o nierzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 73 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, ustala i wypłaca się według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Powyższe oznacza, że odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne ustala się i wypłaca z uwzględnieniem przepisów działu IV rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W myśl § 36 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50%; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Jest oczywiste, że zasadą jest ustalanie wartości nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne według kryteriów określonych w § 36 ust. 1, a dopiero w następnej kolejności z zastosowaniem § 36 ust. 2. Rację ma organ odwoławczy podkreślając, że rzeczoznawca ma obowiązek wyjaśnienia powodów, dla jakich zastosował § 36 ust. 2. W pkt 5 operatu rzeczoznawca stwierdził, że tryb ten został zastosowany w związku z posiadaniem przez właścicieli decyzji o warunkach zabudowy oraz charakterem działek sąsiednich. To lakoniczne tłumaczenie, bez bliższego wyjaśnienia powołanych powodów, uznać należy za niewystarczające. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 153 ust.1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Z kolei za nieruchomość podobną, zgodnie z art. 4 ust. 16 ustawy uważa się nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością, stanowiąca przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Pomijając już, że rzeczoznawca w operacie nie wskazał, który punkt § 36 ust. 2. zastosował, to w charakterystyce obiektów przyjętych do porównań podał jedynie datę transakcji, wielkość, lokalizację, dostępność, położenie i powierzchnię. Ograniczona w ten sposób charakterystyka nieruchomości przyjętych do porównania nie pozwala na ocenę, czy są one nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy. Słusznie organ odwoławczy zarzucił brak w operacie dokładnej analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, czego wymaga § 56 ust. 7 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2008 r. (II OSK 2014/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), skoro wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ), to proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanym określonym cechom nieruchomości. Tymczasem analiza i charakterystyka rynku (pkt 6) ogranicza się jedynie do stwierdzenia, że analizowany rynek jest dość mały i znaleziono zaledwie 3 transakcje obrotu gruntami niezabudowanymi i 2 zabudowanymi, których nie brano pod uwagę oraz, że występuje duża rozpiętość cenowa oferowanych do sprzedaży gruntów, która zależy od wielkości działki, jej lokalizacji i położenia. W ogóle nie odniesiono się do rynku gruntów zajętych pod drogi publiczne, co warto zauważyć , stanowiło jedną z podstaw negatywnej opinii Komisji Opiniującej przy Regionalnym Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Majątkowych w L. z dnia 30 czerwca 2008 r. dotyczącej operatu szacunkowego z dnia 9 sierpnia 2007 r. W tej też opinii stwierdzono, że wobec braku na rynku lokalnym obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, podobnymi pod względem położenia do gruntu wycenianego, wartość rynkową wycenianego gruntu należało określić w odniesieniu do cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do gruntu wycenianego, tzn. położonych w ścisłej strefie centralnej L. oraz przeznaczonych pod usługi i handel i użytkowanych w funkcji usługowo – handlowej. Ponieważ obecny operat w ogóle nie wskazuje przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania nie jest wiadomym, czy nieruchomości te zasadnie przyjęto do wyceny, jako nieruchomości podobne. Podkreślić trzeba, że nie wskazano także w jakich warunkach nieruchomości były zbywane, ani ich specyfiki. Jest to o tyle istotne, że Miasto w toku postępowania wnosiło zastrzeżenia co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, dotyczące kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji, stanowiących podstawę do ustalenia, w podejściu porównawczym, wartości rynkowej nieruchomości. Strona zarzucała przyjęcie do porównania nieruchomości, które nie mogły być źródłem informacji o cenach transakcyjnych, ponieważ zostały nabyte w szczególnych warunkach o jakich stanowi § 5 ust.1 rozporządzenia w drodze przetargu i z odroczonym terminem wydania nieruchomości nabywcy. Ponadto przyjęto do porównania średnią cenę transakcji sprzedaży udziałów w nieruchomości dokonywanych na przestrzeni 2 lat, podczas, gdy transakcje powinny dotyczyć całej nieruchomości. Organ I instancji w ogóle nie odniósł się do tych kwestii, a przecież transakcje w których nastąpiły szczególne warunki ich zawarcia powinny zostać odrzucone, z zastrzeżeniem § 5 ust. 2, jeśli chodzi o ceny uzyskane ze sprzedaży nieruchomości w drodze przetargów. W takiej sytuacji organ prowadzący postępowanie winien był podjąć dodatkowe czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa). Ocena dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego pod względem formalnym dotyczy bowiem także badania, czy przedłożona opinia jest logiczna, zupełna i wiarygodna Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie Starosta zwrócił się do biegłego o wyjaśnienie zarzutów podniesionych przez stronę, to jednak w piśmie z dnia 5 października 2009 r., na co także zwrócił uwagę Wojewoda, nie usunął on wątpliwości związanej z doborem nieruchomości. W tych okolicznościach organ mógł. żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, a nawet zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Mógł także zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu, która w myśl art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonuje oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Jak zaznaczył NSA w wyroku z dnia 8 lutego 2008r. (II OSK 2014/06 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wprawdzie postępowanie przewidziane w art. 157 wspomnianej ustawy dotyczy wyłącznie oceny prawidłowości sporządzenia operatu, a jego rezultatem nie może być dokonanie określenia wartości przedmiotu oceny, to jednak taka formalna ocena operatu szacunkowego nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest również operat szacunkowy. Podstaw do uchylenia decyzji Starosty nie uzasadnia natomiast, jak podaje organ odwoławczy, brak w operacie wszystkich dokumentów na których rzeczoznawca oparł się przy wycenie oraz które wskazał jako źródła danych merytorycznych. Stosownie do art. 155 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne dane o nieruchomościach zawarte w źródłach wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z ust. 2 wykorzystane w operacie szacunkowe dane, o których mowa w ust.1 mogą mieć formę wypisów i wyrysów, poświadczonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Z treści art. 155 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. nie wynika natomiast, że dane, jakie rzeczoznawca podaje w operacie szacunkowym, muszą być wskazane przez dołączenie do operatu wypisów i wyrysów wszystkich dokumentów na których opierał się rzeczoznawca (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2009r. I OSK 373/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Odmiennego wniosku nie uzasadnia treść § 56 ust. 4 rozporządzenia, na które powołuje się organ. Przepis ten stanowi bowiem, że do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, co przecież nie oznacza, że wszystkie. Rozporządzenie nie precyzuje, jakie są to dokumenty istotne, bez wątpienia jednak za takie należy uznać dokumenty, które pozwalają ocenić cechy podobne i wyróżniające nieruchomość szacowaną i nieruchomości przyjęte do porównania. Kwestia ta także podlega badaniu przez organy przyznające odszkodowanie w ramach swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Z tych względów na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.