II SA/Lu 851/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] roku nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) z tytułu kosztów postępowania. Wojewoda (dalej także: Wojewoda) decyzją z dnia 5 lipca 2017 r., znak: [...] [...], po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] (dalej także: Gmina), reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] (dalej: Prezydent), od decyzji Starosty [...] (dalej także: Starosta bądź organ pierwszej instancji)z dnia 13 marca 2017 r., znak: [...], orzekającej zwrot udziału [...] części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w L. przy ul. [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]/7 – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał następujący stan sprawy. Na mocy zarządzenia Nr [...] Prezydenta z dnia 28 czerwca 1983 r. w sprawie ustalenia terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego położonego w L. i jego podziale na działki budowlane, w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, objęta została nieruchomość o pow. 0,0409 ha stanowiąca własność w udziałach [...] części S. M. i H. P.. W wyniku podziału ustalonego terenu na działki budowlane, zgodnie z mapą podziału i wykazem zmian gruntowych, S. M. i H. P. zachowali własność działki nr [...] o pow. 0,0374 ha. Natomiast decyzją Prezydenta z dnia 5 maja 1988 r., znak: [...], byłym współwłaścicielom przyznano m.in odszkodowanie za pozostałą powierzchnię 0,0035 ha w kwocie [...]zł. Nieruchomość ta została przejęta z przeznaczeniem pod urządzenie ulicy. W dniu 20 maja 2016 r. do Prezydenta wpłynął wniosek spadkobierców S. M.: B. Ż., W. M. i J. M. o zwrot nieruchomości położonej w L. przy [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Wojewoda postanowieniem z dnia 1 czerwca 2016 r. wyłączył Prezydenta od prowadzenia postępowania o zwrot tej nieruchomości i wyznaczył do jej prowadzenia Starostę L.. W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 17 października 2016 r. stwierdzono, że grunt objęty żądaniem zwrotu jest położony w ogrodzeniu posesji wnioskodawców i jest użytkowany jako utwardzone dojście do budynku mieszkalnego, stanowiąc funkcjonalną część posesji. Starosta ustalił, iż mieszkańcy tej posesji użytkują działkę nr [...] na podstawie decyzji Prezydenta z dnia 12 czerwca 2015 r., nr [...], o zezwoleniu na odpłatne zajęcie pasa drogowego ul. [...] w związku z urządzeniem ogródka przydomowego, a działkę nr [...] – na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 19 sierpnia 2015 r. pomiędzy Gminą a B. Ż. i R. Ż.. W toku postępowania do akt sprawy dołączono dokumenty planistyczne, z których wynika, że w dacie objęcia podziałem wnioskowany do zwrotu teren objęty był ustaleniami Miejscowego Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego osiedla budownictwa mieszkaniowego [...], zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Prezydenta z dnia 19 maja 1982 r. i przeznaczony był pod tereny ulic lokalnych osiedlowych, obsługujących zabudowę o charakterze willowym. Opisaną wyżej decyzją z dnia 13 marca 2017 r. Starosta orzekł m.in o zwrocie udziału [...] w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawców do zwrotu kwoty ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zwaloryzowanej według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, w łącznej kwocie [...]zł. Organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Na wnioskowanej do zwrotu działce nie istnieją bowiem żadne elementy, które stanowiłyby części składowe drogi publicznej. Jak wynika zaś z oświadczenia R. Ż., objęta żądaniem zwrotu działka po wywłaszczeniu użytkowana była nieprzerwanie przez byłych właścicieli jako część otoczenia domu i nigdy na gruncie tym nie była urządzona droga publiczna, która zapewniałaby dojazd do osiedla domów jednorodzinnych. Utrzymując w mocy wskazaną decyzję Wojewoda podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów Gminy W. podkreślił, że sam fakt pozostawania nieruchomości niezagospodarowanej pod infrastrukturę drogową w liniach pasa drogowego nie może stanowić przeszkody do jej zwrotu. Zdaniem organu, przepis art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej także: u.d.p.), z którego wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na inne podmioty niż Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego i nie mówi o "pasie drogowym", lecz o "drodze". Oba te pojęcia znalazły się w słowniczku określeń ustawowych (art. 4 u.d.p.). To znaczy, że ustawodawca zawęził pojęcie nieruchomości niedopuszczonych do obrotu jedynie do tych, które są drogą rozumianą jako budowla do prowadzenia ruchu drogowego. Sam fakt wydzielenia pasa gruntu przeznaczonego pod ulicę nie może być bowiem uważany za równoznaczny z jej wybudowaniem. Uzasadnione jest więc przekonanie, że o zakazie przewidzianym w art. 2a u.d.p. można mówić dopiero wówczas gdy nieruchomość, przeznaczona pod drogę publiczną, przekształci się w taką drogę faktycznie i prawnie. Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina [...], wnosząc o uchylenie tej decyzji. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że działka nr [...] nie wchodzi w skład pasa drogowego drogi publicznej gminnej nr [...] – ul. [...], - art. 10 i art. 28 k.p.a., poprzez błędne ustalenie przez organ odwoławczy kręgu stron postępowania co w konsekwencji doprowadziło do braku zapewnienia H. P. czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - art. 107 § 2 k.p.a. w związku z art. 138 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.), polegające na niezawarciu w decyzji orzeczenia o wygaśnięciu prawa zarządu na rzecz Z. L. do czego zobowiązuje art. 138 u.g.n., - art. 136 ust. 3 w związku z art. 2 u.g.n. oraz art. 4 pkt 1 w związku z art. 2a u.d.p., poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie o zwrocie nieruchomości zlokalizowanej w pasie drogowym wbrew dyspozycjom przepisów ustawy o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługiwały na uwzględnienie. W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia przez organy art. 10 i art. 28 k.p.a., wskutek nieuznania współwłaścicielki nieruchomości żądanej do zwrotu – H. P. za stronę postępowania i w konsekwencji niezapewnienia jej prawa czynnego udziału w postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. ochrona w postępowaniu administracyjnym przysługuje wyłącznie podmiotom legitymującym się interesem prawnym wynikającym z przepisów prawa materialnego. Interes prawny (interes prawnie chroniony) stanowi interes, który może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, iż postępowanie dotyczy interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14 (OTK Seria A 2015 nr 7, poz. 101) stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Trybunału dotychczasowa wykładnia art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze dokonywana przez sądy administracyjne godzi w wynikające z art. 64 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości, na której nie zrealizowano celu wywłaszczenia oraz nie spełnia warunku proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Narusza ona też wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony dla wszystkich prawa własności, innych praw majątkowych i dziedziczenia. Niewątpliwie zatem możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, jak i jednemu z współwłaścicieli (bądź jego spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu zwrotowym (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2770/15). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji poinformował H. P. o przysługującym jej roszczeniu o zwrot udziału. Współwłaścicielka działki nr [...] nie wyraziła jednak woli ubiegania się o zwrot przysługującego jej udziału w prawie własności tej nieruchomości. Jak trafnie zauważył Wojewoda, działanie Starosty uwzględniło stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14. W orzeczeniu tym bowiem Trybunał opowiadając się za przyznaniem samodzielnej legitymacji procesowej w postępowaniu zwrotowym każdemu z byłych współwłaścicieli nieruchomości (bądź ich spadkobiercy lub spadkobiercom), tak aby mogli oni w sposób autonomiczny dochodzić swoich roszczeń niezależnie od stanowiska pozostałych uprawnionych, wskazał na potrzebę zapewnienia ochrony praw także tych osób, które nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Trybunał wskazał zarazem, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano wyżej, organ pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, a zatem nie może być w tej sprawie mowy o naruszeniu powołanych przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, zasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące wadliwego orzeczenia o zwrocie działki nr [...]. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że opisana nieruchomość wywłaszczona została pod drogę. W tekście planu zagospodarowania przestrzennego z 19 maja 1982 r. wymienionego w treści zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...], grunt ten znajdował się w terenie oznaczonym jako: "ulica osiedlowa o szerokości w liniach regulacyjnych 20 m, jezdni 7,0 m. Obsługuje zabudowę o charakterze willowym." Przeznaczenie pod drogę potwierdza również wykaz zmian gruntowych, w którym odnośnie do wywłaszczonej nieruchomości zawarto stwierdzenie, że jest to teren objęty podziałem pod budownictwo jednorodzinne i ulice. Bezsporne jest też, że jak wynika z aktualnej ewidencji gruntów i budynków, działka [...] stanowi drogę gminną nr [...] - ul. [...]. Ponadto, zgodnie z treścią załączonego do akt sprawy pisma Dyrektora Z. L. z dnia 13 lutego 2016 r., znak: [...], działka ta – w rozumieniu przepisów u.d.p. – stanowi pas drogowy drogi publicznej gminnej nr [...] Zaliczona została ona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 29 sierpnia 1995 r. w sprawie zaliczania dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich, a z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872; dalej: u.p.w.r.a.p.) ul. [...] stała się gminną drogą publiczną. Powyższe okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 2 u.g.n., jej przepisy nie mogą naruszać innych ustaw. Mając na uwadze to zastrzeżenie, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, które skład orzekający w sprawie w pełni podziela, że nie podlega zwrotowi nieruchomość zajęta pod drogę publiczną, niezależnie od sposobu jej zagospodarowania. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, nie mogą naruszać przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ta ostatnia ustawa w art. 2a, dodanym z dniem 1 stycznia 1999 r. przewiduje, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe oraz gminne – własność właściwych samorządów województw, powiatów i gmin. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający żadnych wyjątków. Uzupełnieniem tej regulacji jest norma zawarta w art. 73 ust. 1 u.p.w.r.a.p. Zgodnie z nią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Przedstawiona regulacja wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było zapewnienie, by własność dróg publicznych (a zatem i nieruchomości gruntowych zajętych pod te drogi) od 1 stycznia 1999 r. należała w Polsce wyłącznie do Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że grunty będące drogą publiczną, od wskazanej daty mogą stanowić własność ściśle określonych podmiotów prawa publicznego. W konsekwencji grunty te nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli lub ich spadkobierców, nawet jeśli nie zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia (zob. przykładowo: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1873/13). Niewątpliwie bowiem do zwrotu nieruchomości dojść nie może, gdy zwrot miałby objąć drogę publiczną (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346), w której wskazano, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia (zob. wyroki NSA z dnia: 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1921/14, 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, 27 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2821/15). Trafnie przy tym podkreśla strona skarżąca, że bezsprzecznie droga wchodzi w skład pasa drogowego, a granice całego pasa drogowego, czyli gruntu wyłączonego z powszechnego obrotu ze względu na sposób jego zagospodarowania, określają linie rozgraniczające drogę. Odmienną kwestią jest to, że faktycznie, na mocy decyzji Prezydenta z dnia 12 czerwca 2015 r., nr [...], zezwolono R. Ż. na odpłatne zajęcie pasa drogowego [...] (obejmującego całą działkę nr [...] i część działki [...]), w związku z urządzeniem ogródka przydomowego (k. 5 akt adm. I inst.). Okoliczność ta jednak nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, albowiem – jak zasadnie wskazano w skardze, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku SN z dnia 21 września 2011 r. (sygn. akt: I CSK 719/11) – kwestia faktycznego władania nie ma znaczenia dla przyznania danej nieruchomości statusu drogi publicznej. W tym zakresie rozstrzygające znaczenie ma obiektywny stan prawny gruntu. Nieistotna jest też kwestia pozbawienia innych osób możliwości swobodnego korzystania z drogi publicznej na zasadzie powszechnej dostępności wskutek jej zajęcia przez określoną osobę do swojego wyłącznego korzystania. Nie może to bowiem prowadzić do pozbawienia drogi publicznej charakteru dobra wyłączonego z obrotu, który przysługuje jej niezależnie od tego, czy jakaś osoba podejmuje próbę ograniczenia jej powszechnej dostępności lub nawet jej całkowitego zajęcia wyłącznie na swój użytek. Z uwagi na wspomniane wyżej uchybienia organu pierwszej instancji, brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji tego organu. Zaskarżona decyzja została zatem wydana również z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania uzasadniał art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.