I OSK 2821/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 588/15 w sprawie ze skargi Z. F. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. F. (dalej skarżąca) na opisaną w sentencji decyzję Wojewody M. W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty W. Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości stanowiącej własność m. st. Warszawy, składającej się z działek o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], o zwrot których wystąpiły następczynie prawne byłej właścicielki, a to Z. F., I. M., M. F. i E. D. Jak ustalono w postępowaniu administracyjnym aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1973 r. Skarb Państwa nabył od M. K. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] listopada 1971 r., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Decyzją Wojewody W. z dnia [...] grudnia 1991 r. potwierdzono, że stała się ona własnością m. st. Warszawy. Obecnie wspominane dwie działki stanowią drogę i leżą w pasie drogowym ulic [...] i [...]. Znajdują się na nich chodnik, zieleń, torowisko tramwajowe z przystankiem, infrastruktura podziemna. Zatem nie podlegają zwrotowi, mimo iż znajdują się poza obszarem objętym przywołaną decyzją lokalizacyjną. W skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, eksponując niewykorzystanie działek na cel wywłaszczenia i dowodząc wadliwości przyjęcia, jakoby zostały one przejęte na żądanie poprzedniej właścicielki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ustalenia oraz pogląd prawny organu odwoławczego i zważył, iż stosownie do brzmienia art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., zwrot nieruchomości może nastąpić, gdy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Z kolei przesłanki zbędności określa art. 137 tej ustawy, wedle którego nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepisy te mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa również na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 19, poz. 94), co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n. Art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy z 12 marca 1958r. przewidywał możliwość dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przez jej właściciela, przy czym w art. 5 ust. 3 postanowiono, że wywłaszczenie mogło na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części, pozostała część dla właściciela nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W przekonaniu Sądu meriti taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, co wynika z treści wspomnianego aktu notarialnego i faktu, iż obie działki znajdowały się poza zasięgiem inwestycji objętej decyzją z [...] listopada 1971 r. Tymczasem w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, wedle którego zwrot takich działek może nastąpić tylko wówczas, gdy dochodzi do zwrotu całej nieruchomości – z powodu zbędności "głównej" części nieruchomości objętej wywłaszczeniem. A przecież bezsporne jest, że ta część nieruchomości nie jest zbędna, gdyż zrealizowano na niej osiedle. Niemniej jednak zdaniem Sądu I instancji przesądzającym argumentem przemawiającym przeciwko zwrotowi jest fakt, że na obu działkach została usytuowana droga publiczna. Jak głosi art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), dalej: u.d.p., drogi publiczne – krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast wojewódzkie, powiatowe i gminne własność właściwego samorządu, tj. województwa, powiatu lub gminy. Niedopuszczalne jest zatem orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli jest ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, lecz w chwili orzekania stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Drogi są przedmiotem ograniczonego obrotu prawnego. Jedynym jego aspektem jest możliwość przenoszenia własności dróg pomiędzy podmiotami wyżej wymienionymi. Wskazał Sąd meriti na cel normy zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), wedle którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem, jakim to celem było uporządkowanie stanu prawnego w tej materii i ujednolicenie stanu własnościowego dróg publicznych w Polsce. W tym stanie rzeczy zaskarżoną decyzję Sąd Wojewódzki uznał za odpowiadającą prawu, zaś zarzuty skargi za chybione. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. W skardze kasacyjnej Z. F. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez odmowę kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w tym w zakresie prawidłowości ustaleń faktycznych, i jej nieuchylenie mimo niewszechstronnego przeprowadzenia postępowania dowodowego, przekroczenia granic swobodnej oceny wiarygodności dowodów, nadto poprzez przyjęcie, iż zarzuty skargi były nietrafne, 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 ust. 1 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. do zwrotu nieruchomości wywłaszczanych na postawie przywołanej ustawy pozwala na przyjęcie, że cel wywłaszczenia określany w obecnym stanie prawnym, którego realizacja jest oceniana w postępowaniu zwrotowym, był w sposób zupełny wskazany w treści aktu notarialnego i ustalenia tego celu nie można dokonywać na innej podstawie, gdyż prowadzi to do naruszenia zasady jednakowego traktowania wszystkich podmiotów (art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), b) art. 2a u.d.p. - poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wynikające z tego przepisu ograniczenie obrotu nieruchomościami publicznymi wykorzystywanymi jako drogi odnosi się do nieruchomości, która tylko w części jest w taki sposób wykorzystywana albo na błędnym uznaniu, iż przedmiotowe nieruchomości stanowią drogi publiczne, nadto art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego zastosowanie, który to przepis odnosi się do innych sytuacji, przeto nie ma znaczenia dla sprawy. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej te zarzuty rozwinięto. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych wyżej podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzone zostaną prawidłowość procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Zarzuty przedstawione w obrębie tej podstawy kasacyjnej są nietrafne. Wytyk naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. nie może się obronić. Przepis ten zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Takiego zaś działania, a przede wszystkim wykroczenia poza kognicję, skarżący kasacyjnie nawet nie dowodzi. Natomiast pogląd o niedokonaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji jest chybiony, gdyż jak wynika z treści zaskarżonego wyroku Sąd meriti ocenił zgodność z prawem tego rozstrzygnięcia. To natomiast, czy uczynił to prawidłowo, nie może być przedmiotem zarzutu naruszenia omawianego przepisu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14 (publ. CBOSA) przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Jeśli zaś chodzi o wytyk uchybienia 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., to wypada wyjaśnić, iż przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonej w jego hipotezie sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie jego normy będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy procesowe, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Przepis ten należy do kategorii tzw. przepisów wynikowych, a jego zastosowanie w sprawie jest konsekwencją oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zarzut w tym obrębie wymaga zatem powiązania tego przepisu z przepisami naruszonymi przez organ. Rozpoznawana skarga kasacyjna powiązała go z przywołanymi wyżej przepisami K.p.a., wszak uczyniła to nietrafnie, gdyż zaprezentowanej argumentacji nie sposób podzielić, jako że organy wyjaśniły sprawę do rozstrzygnięcia, nie uchybiając przepisom art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., prawidłowo też zgromadzone dowody oceniły pod kątem wiarygodności. Toteż Sąd meriti miał podstawy do uznania braku uchybień w tej materii i zaakceptowania poczynionych przez nie ustaleń i rozważań. Z tej więc przyczyny nie było podstaw do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. Podstawową okolicznością przemawiającą przeciwko uwzględnieniu żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości jest fakt zajęcia jej pod drogę publiczną. Tego ustalenia skarga kasacyjna nie zakwestionowała skutecznie, bo jakkolwiek je podważa, to czyni to gołosłownie. Godzi się w tym miejscu wskazać, że jakkolwiek organy i wojewódzkie sądy administracyjne obowiązane są działać z urzędu, to jednak okoliczność ta nie zwalnia stron od współdziałania w tym zakresie, w tym zgłaszania stosownych wniosków dowodowych. Takich skarżąca kasacyjnie, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożyła. Trzeba przy tym mieć na uwadze fakt, że droga oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, ulica drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe, a jezdnia to część drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów, wreszcie chodnik część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych. Wobec oddalenia zarzutów formalnych, dla potrzeb rozpoznania dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, a to naruszeń prawa materialnego, przyjąć należało ustalony dotąd stan faktyczny sprawy, który został przesądzony. Utrwalone i powszechne w judykaturze jest stanowisko, wedle którego w takiej sytuacji, jaka występuje w sprawie, do zwrotu nieruchomości dojść nie może, gdyż zwrot nie może objąć drogi publicznej (por. m.in. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt III CZP 72/06 (Lex nr 196346), w której wskazano, że drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu, gdyż własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi (Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia. Podobnie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, 2 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1438/09, 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1921/14, 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2820/14, wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gliwicach z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1873/13, w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 188/16, publ. CBOSA). Jak słusznie zauważono, drogi publiczne mogą należeć tylko do Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, przeto ich zwrot osobie fizycznej skutkowałby rażącym naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzut naruszenia art. 2a u.d.p. jest przeto niezasadny. Dlatego tylko ubocznie można potwierdzić zasadność przyjęcia, że w sytuacji dobrowolnego zbycia części nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zwrotowi podlegałaby ta część tylko wówczas, gdyby ziściły się przesłanki zwrotu całej nieruchomości (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2391/12, publ. jw.). Tymczasem niekwestionowany jest fakt zrealizowania celu wywłaszczenia na nieruchomości "głównej", bo wybudowano na niej osiedle mieszkaniowe. Konkluzja o dobrowolnym zbyciu spornych działek jest wynikiem zawarcia umowy sprzedaży ich wraz z pozostałymi, jako całości nieruchomości, z której tylko część była przeznaczona w decyzji lokalizacyjnej pod budowę osiedla. Wywody zaprezentowane w motywach kasacji tego przekonania nie podważają, albowiem nieprzeznaczenie tych działek pod cel wywłaszczenia czy inny cel publiczny jest właśnie podstawową przesłanką dobrowolnego zbycia na mocy powołanego przepisu, jako tzw. nieruchomości "dowłaszczonej". Skarżąca podaje, iż matka nie godziła się na odjęcie własności i podpisanie umowy przenoszącej własność, a uczyniła to pod groźbą, której wszak nie udowodniła. W tej sytuacji, zwłaszcza mając na uwadze formę zbycia własności nieruchomości, wniosek o jej przejęcie był zbędny. Nie ma tu bowiem mowy o klasycznym wywłaszczeniu decyzją. Toteż wytyk naruszenia tego przepisu i art. 6 ust. 1 tej ustawy nie mógł zostać uznany za trafny. Wobec tego nie doszło do uchybienia art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n, gdyż użyte w nich pojęcie celu wywłaszczenia należy tu inaczej ustalać i interpretować niż w przypadku decyzji. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2827/14 (publ. jw.), brak precyzji w sformułowaniu celu wywłaszczenia nie pozbawia umowy zawartej w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości waloru czynności prawnej z zakresu prawa cywilnego. Przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustalenia pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego; dla odczytania postanowień umowy, niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy. To stanowisko należy podzielić i dodać, że przy ustalaniu celu takiej umowy pomocne mogą być również decyzje lokalizacyjne. W każdym razie autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie ustalenia niezbędności części przejętej nieruchomości zajętej pod osiedle na cel wywłaszczeniowy, ergo braku podstaw do zwrotu spornej nieruchomości dzielącej jej los. Wszak w świetle obecnego przeznaczenia przedmiotowych działek przepisy art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 136 ust. 3 u.g.n. nie miały w sprawie zastosowania, bo nie zachodziła konieczność badania uregulowanych w nich przesłanek. Zwrotowi nieruchomości sprzeciwia się stan urządzenia na przedmiotowej działce drogi publicznej. Końcowo trzeba dodać, że i art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. nie miał w sprawie zastosowania, a został przywołany przez Sąd meriti jako ilustracja argumentacji. W konsekwencji czego również zarzuty uchybień prawu materialnemu okazały się niezasadne. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 184 P.p.s.a. ----------------------- 2