II SA/Lu 857/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 17 czerwca 2016 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. K., J. M. i Z. L., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 26 września 2014 r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0209 ha ([...]) i nr [...] o powierzchni 0,1148 ha ([...]) przejętej pod drogę gminną – ul. [...] w L.. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji decyzją z dnia 26 września 2014 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania za opisaną nieruchomość. Decyzja stała się ostateczna z dniem 21 października 2014 r. a należne odszkodowanie zostało stronom wypłacone. W dniu 18 sierpnia 2015 r. do tego organu wpłynął wniosek A. K., J. M. i Z. L. o wznowienie postępowania. Strony w uzasadnieniu podniosły, że w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. W.-Z., określającym wartość ich nieruchomości, błędnie została określona cecha "położenie nieruchomości", co w sposób znaczący wpłynęło na określenie wartości rynkowej gruntu. Swoje stanowisko strony oparły na uzyskanej w sierpniu 2015 r. informacji dotyczącej wyceny sąsiedniej nieruchomości. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. wznowił zostało postępowanie w tej sprawie. W toku wznowionego postępowania organ zwrócił się do biegłego o ustosunkowanie się do wniesionych przez strony uwag. W pismach z dnia 19 października 2015 r. i 2 lutego 2016 r. autorka operatu podtrzymała swoje stanowisko odnośnie cechy rynkowej "położenie" wskazując, że operat szacunkowy został wykonany w oparciu o przepisy regulujące szczegółowe zasady dotyczące wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Stwierdziła, że cechy rynkowe oraz ich oceny przypisywane są nieruchomościom wycenianym i przyjętym do porównań, na podstawie zawartych transakcji i analizy rynku. Położenie wycenianej nieruchomości oceniła jako "średnie", ponieważ jest położona w peryferyjnej strefie miasta, pomiędzy osiedlem mieszkaniowym wielorodzinnym od strony południowej, a osiedlem mieszkaniowym jednorodzinnym [...]. Po północnej stronie tego osiedla przebiega granica administracyjna miasta L., zaś w niedalekiej odległości na zachód od wycenianej nieruchomości znajduje się rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, grunty rolne oraz w przeważającej części grunty niezabudowane i niezagospodarowane. Podobnie wygląda stan zagospodarowania terenów zlokalizowanych na wschód od wycenianej nieruchomości. Odmawiając uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 26 września 2014 r. organ wskazał, że zarzuty stron odnoszą się do tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a więc znajdują się poza oceną organu administracji. Strony kwestionowały bowiem dobór jednej z cech rynkowych - położenia nieruchomości. Organ stwierdził, że wartość każdej z nieruchomości biegły szacuje indywidualnie, gdyż każda nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Zdaniem organu, operat wykonany został prawidłowo i spełniał wymogi określone przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji i wskazał, że powołana przez strony nowa okoliczność faktyczna polegająca na zmianie oceny położenia nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości wywłaszczonej odwołującym się, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 26 września 2014 r. ustalającej odszkodowanie za wymienione działki. Zdaniem Wojewody, przesłanek do uchylenia ostatecznej decyzji odszkodowawczej Prezydenta Miasta L. z dnia 26 września 2014 r. w postaci nowych istotnych okoliczności faktycznych mogłaby dostarczyć ewentualnie krytyczna ocena przez organizację rzeczoznawców majątkowych operatu, który stanowił podstawę tamtego rozstrzygnięcia. Strony nie złożyły jednak takiego dokumentu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda uznał je za niezasadne. Argumenty podniesione przez odwołujące się – w ocenie organu – nie dotyczą bowiem podstawy wznowienia badanej w niniejszej sprawie, a ponadto wchodzą w zakres wiadomości specjalnych biegłego, co nie pozwala organowi – na obecnym etapie postępowania administracyjnego – na ich uwzględnienie. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Wojewody A. K. zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; - art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że brak jest okoliczności pozwalających na uchylenie kwestionowanej decyzji z dnia 26 września 2014 r., w sytuacji, gdy główny dowód w sprawie – opinia biegłego – został sporządzony w sposób wadliwy; - art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej także: "u.g.n."), przez potraktowanie operatu sporządzonego dla wyceny innej nieruchomości jako dowodu w tej sprawie, podczas gdy wskazuje on jedynie okoliczności nieznane organowi, które powinny dopiero zostać zweryfikowane, a wadliwości usunięte w ramach postępowania wznowieniowego; - art. 130 ust. 2 i art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a., przez bezpodstawne obciążenie strony ciężarem dowodu, które mógł i powinien ponieść organ w ramach wykonywania swoich ustawowych obowiązków; - art. 7 i 77 k.p.a., przez niepodjęcie działań zmierzających do pełnego zebrania materiału dowodowego w sytuacji, gdy w uzasadnieniu organ sam wskazuje, że taki materiał był możliwy do uzyskania przez organ. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. We wniosku z dnia 18 sierpnia 2015 r. A. K., J. M. i Z. L. wniosły – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 26 września 2014 r., znak: [...], o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0209 ha ([...]) i nr [...] o powierzchni 0,1148 ha ([...]), przejętej pod drogę gminną – ul. [...] w L.. Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia wskazanej wyżej decyzji z dnia 26 września 2014 r. Kwestią sporną w rozstrzyganej sprawie jest, czy w dniu wydania decyzji Prezydenta Miasta L. – 26 września 2014 r. – istniały istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, nieznane organowi, który wydał decyzję, a które wyszły na jaw po wydaniu tej decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podkreślić należy, że art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia wszystkich określonych w tym przepisie przesłanek. Oznacza to, że nowe okoliczności faktyczne i dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto te okoliczności i dowody musiały istnieć w chwili wydawania decyzji ostatecznej, a są one nowe w tym sensie, że nie były organowi wcześniej znane, a przy tym mają wpływ na status prawny strony, tj. zakres praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. np.: wyrok NSA w Lublinie z dnia 17 maja 2000 r., I SA/Lu 9/00). W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna ugruntowany jest pogląd, że do takich okoliczności nie należy dokonana przez organ ocena materiału dowodowego sprawy, ani też zastosowanie w danym stanie faktycznym określonych przepisów prawa lub ich interpretacja, przy czym także odmienna ocena stanu faktycznego już znanego organowi, dokonana przez inny organ, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (zob.: wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r., I OSK 236/13). Podobnie nowej okoliczności nie stanowi odmienna ocena okoliczności lub dowodów znanych już wcześniej organowi, gdyż nowe okoliczności faktyczne dotyczą tylko dowodów nowo odkrytych lub okoliczności zgłoszonych po raz pierwszy w postępowaniu, a więc takich, o których organ nie wiedział bez względu na przyczyny braku tej wiedzy (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13). Zauważyć należy, że w rozstrzyganej sprawie strony postepowania administracyjnego podniosły we wniosku z dnia 18 sierpnia 2015 r., że w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. -Z., określającym wartość ich nieruchomości, błędnie została określona cecha "położenie nieruchomości", co w sposób znaczący wpłynęło na określenie wartości rynkowej gruntu. Swoje stanowisko strony oparły na uzyskanej w sierpniu 2015 r. informacji dotyczącej wyceny sąsiedniej nieruchomości i w konsekwencji podniosły, że Prezydent Miasta L. ustalając na ich rzecz odszkodowanie za nieruchomość oparł się na operacie sporządzonym w sposób wadliwy. Zgodnie bowiem z uzyskanymi w sierpniu 2015 r. informacjami, sąsiednie nieruchomości tj. działki nr [...], [...], [...] i [...], które podlegały wywłaszczeniu w tym samym czasie i pod tę samą inwestycję drogową, były wyceniane przez biegłą dwukrotnie i w drugim operacie (z dnia 15 czerwca 2015 r.) szacowana wartość nieruchomości znacząco różni się od tej, wskazanej w poprzednim (z dnia 8 grudnia 2014 r.), różnica w wartości wynika przede wszystkim ze zmiany oceny położenia nieruchomości ze średniego na dobre. W ocenie stron działki, które im wywłaszczono położone są w tej samej części miasta i mają taki sam dostęp do wskazanych wyżej punktów, a pomimo tego ich położenie określone zostało jako średnie, przy czym wycena działek, których były właścicielami dokonana była w tym samym roku i według stanu na tę samą datę tj. 11 października 2013 r. Z tego względu nieuzasadnione było określenie oceny ich położenia jako średniego, kiedy w niemal identycznym przypadku zostało ono ostatecznie określone jako dobre, skoro położenie jest cechą, która nie jest charakterystyczna dla jednej tylko nieruchomości, dla której wykonywana jest ocena, gdyż takie samo położenie cechuje znacznie większy obszar niż kilka konkretnie wskazanych działek. W tych okolicznościach, strony wskazały, że w dacie wydania decyzji, określającej odszkodowanie za działki, organ nie miał wiedzy o istotnej okoliczności faktycznej, istniejącej już w tej dacie, a mającej wpływ na określenie wysokości odszkodowania. Dodatkowo podniesiono, że w przedmiocie pierwszego operatu zawierającego wycenę działek sąsiednich w stosunku do nieruchomości stron, organizacja zawodowa rzeczoznawców wydała krytyczną ocenę, zarówno w zakresie opisu kryteriów przydzielenia nieruchomości do określonej strefy miasta (centrum - peryferie), jak i oceny cechy położenia wycenianej nieruchomości w sposób nie odpowiadający opisowi tej cechy. Organy obu instancji, odmawiając uchylenia decyzji z dnia 26 września 2014 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość, wskazały, że zarzuty stron odnoszą się do tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, a więc znajdują się poza oceną organu administracji. Strony kwestionowały bowiem dobór jednej z cech rynkowych - położenia nieruchomości. Organy stwierdziły, że wartość każdej z nieruchomości biegły szacuje indywidualnie, gdyż każda nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości. Zdaniem organu I instancji operat wykonany został prawidłowo i spełniał wymogi określone przepisami cyt. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że błędny jest pogląd organów, jakoby poza oceną organu administracji znajdowały się te elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych, jednakże błąd ten pozostaje bez wpływu na prawidłowość kontrolowanego rozstrzygnięcia. Utrwalony jest bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela w całości, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, ustalający wartość nieruchomości, nie ma charakteru wiążącego, a jest jedynie opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Organ decydujący o wysokości odszkodowania nie jest zatem związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego i na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości wysokości odszkodowania, i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno więc sąd administracyjny, jak i organ administracji publicznej, nie oceniają merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, jednakże obowiązkiem organów stosujących prawo jest skontrolowanie, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie. Zarówno więc sąd administracyjny, jak i organy administracyjne mają prawo oceniać wydany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, ponieważ operat ten jest dowodem w sprawie i jako taki podlega stosownej ocenie (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 2269/14). Jak już jednak wyżej podniesiono, odmienny pogląd organu w tej kwestii nie miał wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania, gdyż podjęte czynności w istocie rzeczy wyczerpały obowiązek oceny operatu szacunkowego z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ma bowiem rację organ odwoławczy stwierdzając, że wskazana przez skarżącą okoliczność faktyczna dotycząca zmiany oceny położenia nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości wywłaszczonej, nie może stanowić podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 26 września 2014 r. Okoliczność ta nie ma związku z przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania za działki nr [...] i [...] i jest pozbawiona znaczenia prawnego dla tego rozstrzygnięcia, co zasadnie stwierdził organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przez niezasadne przyjęcie, że brak jest okoliczności pozwalających na uchylenie kwestionowanej decyzji z dnia 26 września 2014 r., bowiem wbrew zarzutom skargi okoliczność, że "główny dowód w sprawie" – opinia biegłego miał zostać sporządzony w sposób wadliwy, nie została w sprawie wykazana, a teza tego zarzutu jest w istocie dowolną oceną skarżącej, która – co warto podkreślić – nie była podnoszona w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia 26 września 2014 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Stwierdzając więc brak spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i tym samym nie naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 156 ust. 3 u.g.n., bowiem organ nie stosował tego przepisu w kontrolowanym postepowaniu, zaś w sprawie zasadnie przywołał ową normę jedynie w celu wykazania braku przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Na nieporozumieniu polega zarzut naruszenia art. 130 ust. 2 i art. 157 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 80 i art. 7 k.p.a., co miało być wynikiem bezpodstawnego obciążenie strony ciężarem dowodu, które mógł i powinien ponieść organ w ramach wykonywania swoich ustawowych obowiązków. Wbrew temu zarzutowi organy obu instancji zbadały z urzędu wystąpienie przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzając brak ich wystąpienia, czemu dały stosowny wyraz w uzasadnieniu kontrolowanych rozstrzygnięć. Sąd nie dopatrzył się w sprawie także innych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na ocenę rozstrzygnięcia, w tym nie stwierdził naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.