II SA/Lu 863/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzania lasu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. J. 200 (dwieście) złotych zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] wydaną z upoważnienia Starosty H. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H., w sprawie nieuwzględnienia zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w dniach od 1 listopada 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. w Urzędzie Gminy W. został wyłożony do publicznego wglądu uproszczony plan urządzenia lasu obejmujący zlokalizowane na terenie Gminy W. lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa, w tym lasy w obrębie ewidencyjnym S. o powierzchni ogólnej 19,34 ha. W piśmie z dnia ... grudnia 2012 r., skierowanym do Starosty H. za pośrednictwem Wójta Gminy W., K. J., będący właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym S., zwrócił się o - jak to określił - pozostawienie jego lasu w S. w dotychczasowym miejscu. Na skutek wezwania K. J. do sprecyzowania powyższego pisma, w kolejnych pismach z dnia 23 stycznia 2013 r. oraz z dnia 12 lutego 2013 r. wyjaśnił on, iż wnosi o pozostawienie jego działki w miejscu, które wskazuje mapa ewidencji gruntów wsi S. z 1976 r. oraz utworzona na jej podstawie mapa do ksiąg wieczystych z 1988 r. W piśmie z dnia 6 lutego 2013 r. działający z upoważnienia Starosty H. Geodeta Powiatowy poinformował wnioskodawcę, iż stanowiąca jego własność działka nr [...] o pow. 0,19 ha była objęta wymianą gruntów leśnych wsi S. w 1973 r. zatwierdzoną decyzja z dnia [...] września 1973 r., nr [...], zaś wyrys tej działki złożony w księdze wieczystej wykonano według stanu z tej wymiany gruntów. Działka ta, zdaniem organu, pozostaje do tej pory w niezmienionym położeniu. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] działający z upoważnienia Starosty H. Zastępca Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. ponownie poinformował K. J., iż od czasu wymiany gruntów leśnych wsi S. zatwierdzonej decyzją z dnia [...] września 1973 r. nie nastąpiła żadna zmiana położenia jego działki nr [...] w obrębie S., zaś mapa ewidencyjna gruntów leśnych, utworzona na podstawie tej wymiany, obowiązuje do chwili obecnej.  Organ odwoławczy uznał, że ww. pismo K. J. z dnia ... grudnia 2012 r. (oraz kolejne pisma strony) należy traktować jako złożone w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach zastrzeżenia w sprawie wyłożonego w Urzędzie Gminy W. uproszczonego planu urządzenia lasu. Z kolei pismo Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], Kolegium uznało za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Stwierdziło bowiem, że pismo to posiada niezbędne elementy do dokonania takiej kwalifikacji, tj. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie, uzasadnienie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Kolegium wskazało, że K. J. odwołał się od powyższej decyzji (pisma) kierując odwołanie do Wojewody L. Odwołanie to zostało następnie przekazane zgodnie z właściwością do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z., za pośrednictwem Starosty H. Odwołujący zarzucił w nim organowi I instancji uchylenie się od rozpatrzenia jego wniosku. Wyjaśnił, iż działkę leśną nr [...] w obrębie S. nabył w drodze spadku po S. J. W 1988 r. na potrzeby wpisu w księdze wieczystej sporządzono mapę i opis tego gruntu. Mapę wykonano na podstawie mapy ewidencyjnej z 1976 r. Opis zaś uwzględniał dane zawarte w operacie ewidencji gruntów wsi S., wpisane do zasobu składnicy geodezyjnej w 1984 r. pod nr [...]. Odwołujący stwierdził, że zgodnie z mapą stanowiącą załącznik do uproszczonego planu urządzenia lasu, jego las (działka nr [...]) położony jest przy innej drodze, niż wskazuje to mapa z 1988 r. Dlatego – jak wyjaśnił – wnioskował o pozostawienie jego lasu w dotychczasowym miejscu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za zasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, za którą przyjęło pismo tego organu z dnia [...] lutego 2013 r. Organ II instancji nie znalazł podstaw do kwestionowania zawartych tym piśmie ustaleń. Podkreślił, iż żadna zmiana w operacie geodezyjnym dotyczącym określonej działki nie może nastąpić bez wiedzy jej właściciela. Odwołujący nie wskazał natomiast żadnych zdarzeń, które nastąpiły po 1973 r., a które mogłyby wiązać się ze zmianą danych zawartych w operacie, poza zmianą właściciela działki nr [...]. Fakt, iż geodeta sporządzający w 1988 r. mapkę do ksiąg wieczystych błędnie wskazał datę wydania źródłowej mapy ewidencyjnej gruntów wsi S. jako rok 1976, nie może – w ocenie organu –przesądzać o wadliwości danych zawartych w operacie geodezyjnym, a w konsekwencji w uproszczonym planie zagospodarowania lasu. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadziło analizę porównawczą powoływanej przez K. J. mapy z dnia ... sierpnia 1988 r., z mapą gospodarczą lasów obrębu wsi S. sporządzoną do uproszczonego planu zagospodarowania lasu. Obie te mapy obejmują trzy sąsiadujące ze sobą działki (nr [...], nr [...] i nr [...]) i – zdaniem organu - obrazują ich identyczne położenie względem siebie oraz numerację, jak również identycznie odzwierciedlają położenie przedmiotowych działek w terenie.  Organ odwoławczy podkreślił, że kwestionowana przez K. J. mapa, załączona do uproszczonego planu urządzenia lasu, została sporządzona, na zlecenie Starosty, przez niezależną jednostkę dysponującą wyspecjalizowaną wiedzą fachową i środkami technicznymi. Ewentualne wady map sporządzanych na potrzeby planu nie wywołują zaś skutków prawnych w sferze własności gruntów leśnych. Jeżeli wady te wynikają z błędnych danych zawartych w operacie ewidencji gruntów, to – zdaniem Kolegium – powinny być wyeliminowane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie K. J. Skarżący ponownie zakwestionował prawidłowość mapy stanowiącej załącznik wyłożonego do wglądu w Urzędzie Gminy W. projektu uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego zlokalizowane w tej gminie lasy niestanowiące własności Skarbu Państwa. Wskazał na brak spójności tej mapy w zakresie położenia działki nr ewid. [...] w stosunku do posiadanej przez niego mapy z 1988 r. oraz mapy ewidencyjnej z 1976 r. Podkreślił, że według jego wiedzy, las stanowiący jego własność graniczy z trzech stron z lasami państwowymi, a nie z lasem państwowym i prywatnym, zaś wymieniony w planie, jako właściciel działki nr [...], M. F., nie jest jego sąsiadem. Skarżący stwierdził, że mapa załączona do planu jest "nieprawomocna", gdyż została przez niego zakwestionowana, zaś "prawomocna" pozostaje mapa z 1976 r., na podstawie której sporządzono mapę do ksiąg wieczystych z 1988 r. Jego zdaniem organ odwoławczy nie dokonał należytego porównania tych map oraz nie uwzględnił faktu, iż jako właściciel działki nr [...] nie zgadza się na "przeniesienie w inne miejsce" zlokalizowanego na niej lasu. Skarżący podtrzymał żądanie pozostawienia jego lasu w miejscu, które wskazują mapy z 1976 r. i z 1988 r. Ponadto wniósł o doprowadzenie zgodności mapy załączonej do planu z tymi mapami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga K. J. zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione, a dających podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) na zlecenie starosty, dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, sporządzany jest uproszony plan urządzenia lasu (ust. 1 pkt 2). Projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego (ust. 4). W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków (ust. 5). Wadliwość zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. wynika z dokonania przez ten organ błędnej oceny charakteru pisma Zastępcy Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii , Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w H. – działającego z upoważnienia Starosty H. – z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], skutkującej bezpodstawnym uznaniem go za decyzję Starosty H., podjętą na podstawie powołanego wyżej art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, w sprawie zastrzeżeń K. J. do wyłożonego w Urzędzie Gminy W. uproszczonego planu urządzenia lasu, obejmującego jego działkę nr ewid. [...], położoną w obrębie S.. Stosownie do art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl zaś art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Zgodnie z ugruntowanym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji administracyjnej uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. A. Wróbel [w:] . M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 646, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, publ. ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Analiza treści pisma organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. nie pozostawia wątpliwości, iż – wbrew przekonaniu Kolegium – nie zawiera ono jednego z powyższych elementów, tj. rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko organu I instancji co do zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu, jednak – jak podkreśla się w orzecznictwie – rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Przekonanie Sądu, iż przedmiotowe pismo z dnia ... lutego 2013 r. nie stanowi decyzji administracyjnej podjętej z upoważnienia Starosty H. na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, dodatkowo wzmacnia okoliczność, iż skarżący zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzenia lasu złożył już po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie, biegnącego od dnia wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w siedzibie właściwego urzędu gminy. Jak bowiem wynika z akt sprawy, wyłożenie do wglądu projektu planu w Urzędzie Gminy W. miało miejsce w dniu 1 listopada 2012 r. Zatem 30-dniowy termin składania przez zainteresowanych właścicieli lasów zastrzeżeń i wniosków w sprawie planu kończył swój bieg w dniu 1 grudnia 2012 r. Dzień ten przypadał jednak na sobotę (dzień równorzędny z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 k.p.a. - zob. uchwała 7 sędziów NSA sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OPS 1/11, publ. ONSA i WSA z 2011 r. nr 5, poz. 95), a zatem powyższy termin ostatecznie upływał w dniu 3 grudnia 2012 r. Tymczasem skarżący pierwsze pismo z zastrzeżeniami wobec planu złożył dopiero w dniu 28 grudnia 2012 r. (k. 2 akt adm.). Tym samym zastrzeżenia te, jako złożone z uchybieniem terminu określonego w art. 21 ust. 5 ustawy o lasach, nie podlegały już merytorycznemu rozpatrzeniu w drodze decyzji administracyjnej, o której mowa w tym przepisie. Należy również zauważyć, że Wojewoda L., uznając skierowane do niego pismo skarżącego z dnia ... marca 2013 r. za odwołanie od decyzji Starosty H. i przekazując je temu organowi celem nadania mu właściwego biegu, przyjmował, iż przedmiotem tego odwołania jest pismo Starosty z dnia [...] lutego 2013 r. (a nie kolejne pismo tego organu z dnia [...] lutego 2013 r., jak to uznało w niniejszej sprawie Kolegium), czemu dał wyraz w piśmie przewodnim z dnia... kwietnia 2013 r. (k. 16 akt adm.). Niemniej jednak również pisma organu I instancji z dnia ... lutego 2013 r. (k. 7 akt adm.), wobec braku rozstrzygnięcia, nie sposób było uznać za decyzję administracyjną. Skoro pismo organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. nie miało waloru decyzji, to nie mogło być kwestionowane w drodze odwołania. W myśl bowiem art. 127 § 1 k.p.a., ten środek zaskarżenia służy jedynie od decyzji wydanych w pierwszej instancji. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia [...] marca 2013 r., skierowane pierwotnie do Wojewody L., wobec zakwalifikowania go jako odwołanie od "decyzji" z dnia [...] lutego 2013 r., winno zostać uznane przez Kolegium za niedopuszczalne i skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Rozpoznając zaś merytorycznie niedopuszczalny środek odwoławczy i utrzymując w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. pismo organu I instancji niespełniające wymogów decyzji administracyjnej, Kolegium rażąco naruszyło prawo, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 532/07, LEX nr 505878). Z tych względów Sąd, działając na postawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy. Końcowo należy wyjaśnić, że choć niniejsze orzeczenie jest niekorzystnie dla skarżącego, bowiem w istocie zamyka mu drogę do kwestionowania treści przedmiotowego uproszczonego planu urządzenia lasu obejmującego jego działkę nr ewid. [...] w obrębie S., to wobec stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, nie narusza zawartego w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakazu reformationis in peius.