II SA/Lu 866/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. W piśmie z dnia [...] lipca 2010r. adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. S. K. domagał się przeprowadzenia kontroli prac budowlanych polegających na utwardzeniu kostką brukowej sąsiedniej działki nr [...], położonej przy ulicy [...] w S., stanowiącej własność E.K.. Podał, że utwardzenie wykonywane jest blisko od granicy działek i z dużym spadkiem w kierunku jego nieruchomości. W piśmie z dnia [...] lipca 2010r. organ powiadomił wnoszącego pismo, że według wizji lokalnej roboty polegające na utwardzeniu działki nr [...] prowadzone są na podstawie zgłoszenia z [...] lipca 2010r. i nie odbiegają w sposób istotny od określonych w nim ustaleń i warunków, wobec czego brak jest podstaw do interwencji. W kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2016r. S. K. zawiadomił ten sami organ, że na wspomnianej działce podwyższono teren w stosunku do sąsiadującej działki, co powoduje spływ wód opadowych wprost pod ogrodzenie oraz budynek gospodarczy stojący w granicy stanowiąc zagrożenie dla jego fundamentów. Wskazał, że część działki została utwardzona kostką brukową z podwyższeniem terenu i spadkiem w kierunku jego nieruchomości bez zachowania wymaganych prawem budowlanym odległości i bez odprowadzania wody. W jego ocenie utwardzenie zostało wykonane niezgodnie z prawem budowlanym i niezgodnie ze zgłoszeniem. Zwrócił się o przeprowadzenie kontroli. Podczas oględzin przeprowadzonych [...] grudnia 2016r. ustalono, że działka nr [...] została w części utwardzona kostką betonową. Długość wykonanego utwardzenia wynosi ok. 47,65 m, szerokość jest natomiast zmienna i wynosi od 2,30 m do ok. 8,00 m. Utwardzenie zlokalizowane jest w odległości od 0,15 m do 0,9 m od ogrodzenia działki nr [...] (będącej własnością S. K. ). Utwardzenie wykończono obrzeżami betonowymi. Całość utwardzenia wykonano ze spadkiem podłużnym w kierunku północno-zachodnim (w głąb działki inwestora) wynoszącym od 1 % do 3 %. Spadek poprzeczny na długości ok. 38,35 m skierowany jest w stronę działki nr [...] i wynosi od 1 % do 2 %. Na pozostałej długości spadek poprzeczny skierowany jest w głąb działki inwestora. Stan techniczny wykonanego utwardzenia oceniono jako dobry. Stwierdzono ponadto, że poziom powierzchni utwardzenia ponad poziom terenu działki nr [...] wynosi od 0,1 m do maksymalnie 0,3 m. Organ ustalił, że opisane wyżej utwardzenie zostało wykonane w 2010 r. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] lipca 2010r., przyjętego bez sprzeciwu przez Starostę Z. . Jednocześnie organ wskazał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wszczęcia przedmiotowego postępowania (art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego) wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Organ uznał, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia ze spadkiem poprzecznym skierowanym w kierunku działki sąsiedniej, podwyższenie powierzchni utwardzenia oraz usytuowanie w bliskiej odległości od jej granicy powoduje, że część wód opadowych z utwardzenia jest odprowadzana na działkę sąsiednią, co stanowi naruszenie § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, według którego w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W tej sytuacji decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r.), organ na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 w związku z art. 51 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nałożył na E. K. obowiązek ułożenia, w terminie do dnia [...] czerwca 2017 r., od strony granicy działki nr ewid. [...] obrzeży o wysokości min. 0,08 cm na długości 38,35 m, mierząc od bramy wjazdowej na teren działki [...], zabezpieczających przed spływem wód opadowych na jej teren. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy i inwestorki [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017r. decyzję uchylił i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, wobec czego postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Zakłócenie stosunków wodnych na gruncie podlega bowiem reglamentacji Prawa wodnego i leży w kompetencji innych organów administracji niż organy nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2014 r., Burmistrz S. odmówił nakazania E. K. przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...] Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] listopada 2014 r., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 18 marca 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 99/15) odrzucił skargę. Organ zaznaczył, że w dniu [...] lipca 2017 r. otrzymał sporządzoną w powyższym postępowaniu opinię techniczną biegłego, dotyczącą stosunków wodnych na działce nr [...], z której wynika, że stan faktyczny na wskazanej działce nie uległ zmianie do chwili obecnej. W ocenie organu odwoławczego, skoro kwestia zmiany stosunków wodnych na gruncie w wyniku wykonania określonych robót budowlanych została rozstrzygnięta prawomocnie przez właściwy organ, to orzekanie w tej sytuacji przez PINB było bezpodstawne. Wyrokiem z dnia 15 marca 2018r. ( II SA/Lu 889/17 ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie decyzję organu odwoławczego uchylił. Zdaniem sądu fakt funkcjonowania w obrocie prawnym ostatecznej i prawomocnej decyzji rozstrzygającej kwestię naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] nie czyni niedopuszczalnym prowadzenie postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu części powierzchni tej działki przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze w tym trybie – jako prowadzone przez inny organ, w oparciu o inne przepisy prawa materialnego – nie jest bowiem postępowaniem tożsamym z postępowaniem w sprawie naruszenia stosunków wodnych, dla którego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ponadto okoliczność, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy skutku wykonanego utwardzenia w postaci rzekomego zalewania działki nr [...], również nie świadczy o tym, że postępowanie prowadzące do usunięcia tego skutku należy do wyłącznej właściwości organów właściwych w sprawach gospodarowania wodami i wykracza poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że jeżeli zmiana stanu wody na gruncie jest związana z wykonanymi robotami budowlanymi (a tak niewątpliwie było w przypadku będącym przedmiotem niniejszej sprawy), właściwe do prowadzenia postępowania są organy nadzoru budowlanego, zaś samo postępowanie winno być prowadzone w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Kwestia zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie jest uregulowana wyłącznie przepisami Prawa wodnego, lecz należy również do materii Prawa budowlanego, a dokładnie przepisów techniczno-budowlanych § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zauważył, że o bezprzedmiotowości postepowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 prawa budowlanego w sprawie spornego utwardzenia, nie świadczy również okoliczność, iż roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych są w obecnym stanie prawnym zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jak i z obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 Pr. bud.), skoro w orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że roboty budowlane zwolnione z tych wymogów nie wykraczają poza kompetencje organów nadzoru budowlanego, albowiem mieszczą się one w dyspozycji wspomnianych przepisów. Sąd zwrócił także uwagę, że w sprawie nieustalony pozostaje charakter (przeznaczenia) gruntu w obrębie działki nr [...], zaś skarżący kwestionuje, jakoby działka ta miała przeznaczenie budowlane, przypisując jej charakter rolny. Tymczasem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zwolnione jest utwardzenie. Sąd wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był merytorycznie rozpoznać odwołania, oceniając zgodność wykonanego utwardzenia z przepisami prawa, w tym nie tylko z przepisami techniczno-budowlanymi, lecz również z przepisami prawa miejscowego. W ramach tej oceny organ odwoławczy zobowiązany był zweryfikować zasadność nałożenia obowiązku wykonania obrzeży zabezpieczających przed spływem wód opadowych na teren działki nr [...], a w razie uznania tego nakazu za zasadny – dodatkowo ocenić jego prawidłowość tj. skuteczność w doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Po ponownym rozpoznaniu odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzję z dnia [...] lutego 2017r., sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r., uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku wyznaczając go do dnia [...] grudnia 2018r. w pozostałej zaś części utrzymał ją w mocy. Organ stwierdził, że według pisma Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] sierpnia 2018 r. z dniem [...] grudnia 2003 r., utraciły ważność miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S. . Aktualnie dla działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości S. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 1999 r. ( z późn. zm.) powyższa działka położona jest w strefie: B-I-l - zabudowy o niskiej intensywności z dominacją funkcji miastotwórczych - mieszkalnictwo jednorodzinne i ew. wielorodzinne, usługi publiczne i komercyjne. Działalność gospodarcza o małej uciążliwości, obsługa ruchu drogowego, obsługi rolnictwa - tereny rozwojowe miasta. Działka o nr ewid. [...] jest zabudowaną działką gruntu, jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej (droga krajowa nr [...]), wyposażenie w urządzenia infrastruktury umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Wynika z tego, że działka nr ewid. [...] ma charakter działki budowlanej. Organ zaznaczył, powołując się na dotychczasowe ustalenia, że wykonanie przedmiotowego utwardzenia na działce nr ewid. [...] ze spadkiem poprzecznym skierowanym w kierunku działki sąsiedniej nr ewid. [...], podwyższenie powierzchni utwardzenia w stosunku do powierzchni gruntu działki sąsiedniej oraz usytuowanie w bliskiej odległości od granicy działki nr ewid. [...] powoduje, że część wód opadowych z utwardzenia jest odprowadzana na działkę sąsiednią nr ewid. [...]. Stan ten jest niezgodny z treścią § 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ustępie 1 paragrafu 28 zamieszczony został nakaz wyposażenia działki budowlanej, na której usytuowane są budynki w kanalizację umożliwiającą odprowadzanie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Natomiast w jego ust. 2 dopuszczone zostało, w razie braku możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 28 ust. 2 warunków technicznych zasadnym jest - z uwagi na niewielki spadek podłużny wykonanego utwardzenia z kostki - zastosowanie obrzeża o minimalnej wysokości 0,08 m powyżej górnej płaszczyzny wykonanego utwardzenia z kostki. Organ podkreślił, że kwestie dotyczące rozgraniczenia nieruchomości nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Zasadniczy tryb rozgraniczenia normuje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629). Uzasadniając zmianę terminu wykonania obowiązku organ wskazał, że wyznaczony wcześniej już upłynął. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie : 1. art. 7. art. 8. art. 11. art. 77. art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez wybiorczą i błędną ocenę materiału dowodowego zebranego w postępowaniu, 2. art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 2010 r. poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że do dnia [...] sierpnia 2010 r. inwestor mógł wykonywać roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki nr [...], podczas gdy nie upłynął wymagany przepisami prawa 30 dniowy okres na wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ, czyli inwestor dopuścił się samowoli budowlanej. 3. § 28 i 29 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w brzmieniu obowiązującym w 2010 r., gdyż dokonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu, bez uzyskania pozwolenia na budowę było możliwe tylko na działkach budowlanych, a w toku postępowania organy nie podjęły żadnych czynności i nie ustaliły, czy jest to działka budowlana, ani, jaki jest plan zagospodarowania przestrzennego dla tej działki, sam zaś zapis studium nic nie kreuje i nie daje podstaw do ustalenia, że działka ma charakter budowlany, gdyż nie została odrolniona; nie odniesiono się nigdy do wypisu z rejestru gruntów i budynków 4. naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. poprzez uznanie, iż zapis w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowi akt prawa miejscowego, podczas gdy studium jest tylko dokumentem wewnętrznym, nie mającym żadnego znaczenia prawnego dla podmiotów zewnętrznych i nie może być podstawą wydania zaskarżonej decyzji. 5. przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne z z dnia 17 maja 1989 r. poprzez ich pominięcie, gdyż działka na której przeprowadzona była inwestycja ma charakter rolny, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Według skarżącego pominięto także fakt, że dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione, co powinno skutkować nakazaniem przywrócenia stanu poprzedniego. Skarżący wskazał również, że decyzja narusza jego prawo własności. Kostka została położona w granicy nieruchomości i wykonanie obrzeży spowoduje przekroczenie granicy działki. Wieloletnie użytkowanie utwardzenia gruntu przez jazdę samochodem powoduje nacisk na jego ogrodzenie powodując uszkodzenia. W piśmie złożonym [...] marca 2019r, opisanym jako uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji organu odwoławczego niezastosowanie się do zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 marca 2018r. ( II SA/Lu 889/17 ), gdyż wskazał jedynie, że miejscowy plan zagospodarowania dla działki [...] wygasł, natomiast bez znaczenia pozostają ustalenia studium zagospodarowania przestrzennego. Ponownie podniesiono także kwestię zaniechania zbadania, czy działka ma charakter budowlany, oraz zarzucono zaniechanie przywrócenia stanu poprzedniego. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezpodstawny jest zarzut skarżącego naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U z 2018r. poz. 1202 ), polegającego na pominięciu przez organ nadzoru budowlanego wadliwości zgłoszenia robót budowlanych, na podstawie którego wykonano przedmiotowe utwardzenie terenu. Według stanu prawnego obowiązującego w 2010r. a więc w dacie realizacji utwardzenia działki nr [...] wykonanego z kostki betonowej sporne roboty budowlane wymagały zgłoszenia. Dopiero ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, dokonując nowelizacji art. 30, nadała nowe brzmienie ust. 1 pkt. 2 tego przepisu, zwalniając z obowiązku zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Ponieważ wszczęcie postępowania nastąpiło w 2016 r. w związku żądaniem oceny legalności wykonanego już utwardzenia, a więc przed dniem wejścia w życie powyższej nowelizacji (przed dniem 28 czerwca 2015 r.), dlatego zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy zmieniającej z dnia 20 lutego 2015 r., do oceny prawnej wykonanych robót należy stosować dotychczasowe regulacje, a więc stan prawny obowiązujący w 2010 r. W sprawie nie ulega natomiast wątpliwości, że inwestorka zgłosiła w dniu [...] lipca 2010r. do Starosty [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni działki nr [...] kostką brukową z wykonaniem spadków odprowadzających wody opadowe na teren własnej działki. Tym samym należy uznać, że zrealizowane roboty nie były wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Właściwy organ nie wydawał postanowienia o uzupełnieniu wniosku, nie była też wydawana decyzja wnosząca sprzeciw do wykonania zamierzenia. Pismem z dnia [...] lipca 2010r. Starosta poświadczył dokonanie zgłoszenia informując, że po zgłoszeniu nie wniósł sprzeciwu. co potwierdza jednoznacznie skuteczność zgłoszenie. Nie ma też podstaw do podzielenia wywodu skarżącego, według którego o samowoli budowlanej miałoby przesądzać rozpoczęcie robót po zgłoszeniu, bez oczekiwania na upływ 30 dni przewidzianych na możliwość zgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ. Bez wątpienia termin o jakim mowa w art. 30 ust. 5, w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia, jest terminem maksymalnym, wyznaczonym dla organu architektoniczno – budowlanego. Nie ma żadnych przekonujących argumentów dla których organ pozbawiony miałby być możliwości wcześniejszego zajęcia stanowiska, tak jak w tym przypadku. Poświadczenie dokonania zgłoszenia z informacją o braku sprzeciwu inwestorka odebrała [...] lipca 2010r., co potwierdziła podpisem, z tym zatem dniem mogła rozpocząć roboty. Odnosząc się do wspomnianego zarzutu oraz kolejnego zarzutu akcentującego brak ustalenia, jaki charakter ma działka [...], gdyż dokonanie robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu, bez uzyskiwania pozwalanie na budowę było możliwe tylko na działkach budowlanych zauważyć trzeba, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano brak uprawnień organu nadzoru budowlanego do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego ( wyroki NSA z dnia 5 maja 2016r. II OSK 1944/14, 24 stycznia 2018r. II OSK 1411/17 i 9 stycznia 2018. II OSK 943/17 wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zwraca się uwagę, że według powołanego przepisu oraz z art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Zgodzić należało się z organami nadzoru, że wykonane utwardzenie przedmiotowej działki stanowiło wykonanie robót budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 5. Przede wszystkim nie sposób podzielić zapatrywania skarżącego, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną. Prawdą jest, że według ewidencji gruntów jest to działka rolna. Zauważyć jednak należy, że jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym i garażami, co jasno wynika z mapy złożonej wraz ze zgłoszeniem, nigdy też nie było to kwestionowane. Przepisy ustawy nie zawierają definicji działki budowlanej. W orzecznictwie zwraca się jednak uwagę na definicję wskazaną w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), według której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Nie może zatem budzić wątpliwości, że skoro przedmiotowa działka jest działką zabudowaną oraz posiada takie parametry, które umożliwiają jej zabudowę, to jest działką budowlaną w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy ( w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji utwardzenia - wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2009 r. w II OSK 532/08 opubl. w CBOSA ). Tym samym o uznaniu przedmiotowej działki jako budowlanej nie przeszkadzało zakwalifikowanie jej w ewidencji gruntów jako rolnej. W świetle omawianego przepisu zasadnicze znaczenie miała bowiem możliwość realizacji na takiej działce obiektu budowlanego zgodnie z wymogami wynikającymi z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Powyższą ocenę potwierdza pismo Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2018r. w którym Burmistrz wskazał, że dla działki nr [...] nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest natomiast zabudowana, jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej (droga krajowa nr [...]), wyposażenie w urządzenia infrastruktury umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce. Powyższe informacje jedynie utwierdzając w przekonaniu o trafności stanowiska organu nadzoru budowlanego. Zgodzić należało się także, że samo utwardzenie działki mieściło się w granicach wyznaczonych wspomnianym art. 29 ust. 2 pkt.5 prawa budowlanego. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny ( wyroki z dnia 20 listopada 2012r. II OSK 1283/11 i 24 listopada 2017r. II OSK 544/16 opubl. w CBOSA) utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego w orzecznictwie najczęściej jest zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Przy czym z brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie wynika, ani na czym ma polegać utwardzenie powierzchni gruntu, ani też jakim celom może służyć wykonanie takich robót budowlanych i jakie może być przeznaczenie docelowe tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej. Wątpliwości, czy jest to dalej urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego można mieć natomiast wówczas, gdy to, co miało spełniać funkcję urządzenia budowlanego staje się samo w sobie obiektem o funkcji dominującej, ważniejszym niż obiekt budowlany, w stosunku do którego miało zapewniać możliwość jego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem. Uzasadnione jest przekonanie, że utwardzenie części przedmiotowej działki kostką brukową o długości 47,65 m i szerokości 2,3m, przy wjeździe do garażu – 8m, w istocie stanowiący dojazd do garażu, stanowi funkcję służebną, funkcjonalnie związaną z prawidłowym korzystaniem z budynku mieszkalnego i garażu. Jak podkreślano w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego organy nadzoru budowlanego mogą też, jak w rozpoznawanej sprawie, kontrolować sposób wykonania robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czyli w zakresie zgodności tych robót budowlanych z warunkami określonymi w przepisach, ale tylko wówczas, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Przepis art. 50 ust. 1 pkt. 5 nie zawiera definicji istotnego odstępstwa od przepisów. W orzecznictwie zwracano jednak uwagę na pomocnicze zastosowanie art. 36a ust. 5 prawa budowlanego ( wyrok NSA z dnia II OSK 2957/14 opubl. w CBOSA ), także przed zmianą jego treści wprowadzoną ustawą z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r., poz. 2255), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Aktualnie, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ, przepis ten zawiera katalog odstępstw od projektu budowlanego kwalifikowanych jako istotne, wśród których wymieniono odstąpienia w zakresie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Również przed zmianą przepisu nie było to kwestionowane. Bezsporny jest fakt, co ustalono w toku oględzin, jakie miały miejsce [...] grudnia 2016r. i nie było kwestionowane przez strony, które zresztą podpisały bez zastrzeżeń sporządzony z nich protokół, że w toku realizacji utwardzenia podniesiono teren działki [...] o wysokość od 10 do 30cm, natomiast na długości ok. 38,35m jego spadek poprzeczny skierowano na działkę skarżącego. Zwrócić jednak uwagę, że takie rozwiązanie założono w szkicach zgłoszonych do Starosty [...] wraz z wnioskiem o zgłoszenie robot budowlanych. Przekrój konstrukcyjny utwardzenia, stanowiącego dojazd do garażu, przewiduje warstwę odsączająca z piasku o grubości 15cm, podbudowę o grubości 20 cm podsypkę cementowo – piaskową w o grubości 3cm i kostkę o grubości 8 cm, w sumie 46cm. Z rysunku widać, że obrzeże betonowe ma mieć 30 cm wysokości i nie wykracza poza powierzchnię kostki, która z kolei ułożona ma być w sposób zapewniający 2% spadek w kierunku obrzeża. Z mapy stanowiącej plan sytuacyjny wynika, że szerokość utwardzenia ma wynosić 2,5m natomiast krawędź zewnętrzna ma być usytuowana od granicy działki [...] ( wtedy [...] ) w odległości od 0,3 do 1m. Według oględzin odległość ta wynosi od 0,15 do 0,9 m, natomiast szerokość, jak już wspomniano 2,3m, przy wjeździe do garażu – 8m. Podczas oględzin nie stwierdzono natomiast zwiększenia powierzchni utwardzenia ponad wskazaną na mapie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że samo stwierdzenie, że roboty budowlane wykonane zostały bez zachowania prawem wymaganych odległości od granicy z działką sąsiednią nie wystarczy do uznania, że jest to istotne odstępstwo od ustaleń zawartych w przepisach. Dla zaistnienia przesłanek warunkujących podjęcie działań w oparciu o przepis art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego organ winien wziąć pod uwagę, czy zbliżenie do granicy z działką sąsiednią spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu tej działki, albo w inny sposób będzie negatywnie oddziaływać na tą nieruchomość, a także, czy nie narusza innych przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 1236/11 opubl. w CBOSA). W tym zakresie kontrola miała miejsce, przy czym polegała na tym, że sprawdzono, czy wykonane utwardzenie odpowiada § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U z 2015r. poz. 1422). Przepis ten stanowi, że działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej ( ust. 1 ). W przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust.2). Wprawdzie wspomniany przepis § 28 rozporządzenia dotyczy kanalizacji deszczowej i sposobu odprowadzenia wód opadowych z działki budowlanej, dachów i tarasów, a także zagłębień przy ścianach zewnętrznych budynku ( § 126 ust. 1 ), podczas, gdy przez podwyższenie działki i wyłożenie jej kostką do granicy z nieruchomością skarżącego, zmieniono naturalny spływ wody, to dla zastosowania wspomnianych przepisów niczego to nie zmienia. Naturalny spływ wód opadowych reguluje bowiem § 29 rozporządzenia w ten sposób, że zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu takich wód w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości. Co oczywiste, spływ wody może być zatem uregulowany w sposób wskazany w § 28. Bez wątpienia zatem organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do zastosowania odpowiednich rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie możliwości zalewania sąsiedniej nieruchomości. Trzeba przy tym podkreślić, że pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dysponując odpowiednią wiedzą są w stanie samodzielnie określić, jakie sposoby w określonej sytuacji są odpowiednie dla zachowania przez inwestycję zgodności z prawem. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że zastosowanie obrzeża o wysokości 8 cm ponad powierzchnię górnej płaszczyzny wykonanego utwardzenia jest niewystarczające. Sam skarżący nie podał zresztą żadnych okoliczności poddających taką ocenę w wątpliwość, natomiast jego obawy co do skuteczności przyjętego rozwiązania są całkowicie gołosłowne i obracają się jedynie w zakresie domysłów i przypuszczeń. Bezpodstawne są także obawy skarżącego, wskazującego na realizację obrzeża na jego nieruchomości. Sam przecież przyznał, że granica pomiędzy nieruchomościami jest znana, bezspornym jest natomiast, że utwardzenie, wraz z ograniczającym je betonowym obrzeżem, znajduje się wyłącznie na nieruchomości inwestorki. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2018r. poz. 1302 ) skargę należało oddalić.