II SA/Lu 88/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za usunięcie drzew oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek M. S., utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2017 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia M. S. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech drzew z posesji przy ul. [...] w Ł.. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przedstawiło następująco stan sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymierzyło M. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech drzew z jego posesji przy ul. [...] w Ł.. Materialnoprawną podstawą tej decyzji były przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 tej ustawy w brzmieniu wówczas obowiązującym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Decyzja Kolegium była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na skutek skargi złożonej przez M. S.. Wyrokiem z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił tę skargę. Od wyroku tego nie złożono skargi kasacyjnej, wobec czego stał się on prawomocny. M. S. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną i prawomocną decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. Jednocześnie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia [...] września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu [...] jego skargę oddalił. Strony postępowania nie złożyły wniosku o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku. W konsekwencji nie złożono też skargi kasacyjnej od tego orzeczenia. M. S. domagał się natomiast wznowienia postępowania sądowego zakończonego powyższym wyrokiem, lecz WSA w Lublinie postanowieniem z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 625/15 odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego. Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 M. S. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. Kolegium uwzględniło powyższy wniosek i wznowiło postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja tego organu z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia z powodu upływu pięciu lat od dnia jej doręczenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Decyzja z dnia [...] czerwca 2017r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. We wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. M. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt SK [...]. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Organ uznał, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61a k.p.a., bowiem żądnie stwierdzenia nieważności tej decyzji zostało już prawomocnie rozstrzygnięte wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 1034/13. Dodatkową okolicznością odpowiadającą istocie "innej uzasadnionej przyczyny" było też to, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014r. sygn. akt SK 6/12 Kolegium wznowiło postępowanie w przedmiotowej sprawie i stwierdziło, że decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, zaś przeszkodą w jej uchyleniu jest upływ pięciu lat od dnia jej doręczenia. Decyzja kończąca postępowanie nadzwyczajne z art. 145a k.p.a. była decyzją ostateczną i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. M. S. nie skorzystał z prawa do złożenia skargi do WSA w Lublinie na postanowienie z dnia [...] października 2017 r., lecz zwrócił się do SKO w B. P. z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym domagał się uchylenia powyższego postanowienia w całości oraz wstrzymania wykonania decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. nakładającej karę pieniężną. Wnioskodawca podkreślił, że poprzednie postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r., było prowadzone przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, a badaną w tym postepowaniu przesłanką stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji była okoliczność z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania. W ocenie M. S., skoro decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. jest sprzeczna z prawem (co wynika z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt SK [...]), to brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia jej nieważności. Po ponocnym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. (zaskarżonym w niniejszej sprawie), utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Kolegium ponownie podkreśliło, że na wniosek M. S. organ ten, na zasadzie art. 145a § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w stosunku do własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Postępowanie wznowieniowe zostało zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wnioskodawca domaga się natomiast obecnie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., upatrując ku temu podstaw w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2014r. sygn. akt SK [...], którym uznano art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie organu, przewidziana w art. 145a k.p.a. możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą, stanowi jedyny tryb weryfikacji (wzruszenia) tych decyzji, a tym samym wyklucza w świetle powyższego prawo ubiegania się o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 i n. k.p.a. W sprawie zaistniała zatem wymieniana w art. 61a k.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia nadzwyczajnego postępowania, bowiem sprawa ta została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją (wydaną na podstawie art. 145a § 1 k.p.a.), zaś tryb stwierdzenia nieważności nie znajduje zastosowania w przypadku weryfikowania decyzji ze względu na orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, w oparciu o który decyzja ta została wydana. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaś żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012r. II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). Na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2017 r. M. S. w ustawowym terminie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (zatytułowaną jako "zażalenie"). W uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy tok sprawy, podtrzymując stanowisko, że wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, w którym za niezgodne z Konstytucją uznano nakładanie kar za wycinkę drzew bez zezwolenia w sztywno określonej kwocie, bez względu na okoliczności, w jakich zostały wycięte, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., wymierzająca skarżącemu karę pieniężną za wycięcie czterech drzew z jego posesji, podlega stwierdzeniu nieważności. Skarżący podkreślił, że poza domem, w którym zamieszkuje wraz z żoną, nie posiada majątku, który umożliwiłby mu zapłatę tak wysokiej kary. Skoro zaś prawo, na podstawie którego kara ta została wymierzona, zostało zmienione na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w ocenie skarżącego niezasadnym jest, by został on wraz z żoną pozbawiony dachu nad głową ze względu na konieczność spłaty przedmiotowej kary. Wskazując na powyższe argumenty skarżący wniósł o "unieważnienie bądź uchylenie" zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] października 2017 r. i "rozpatrzenie sprawy od nowa". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić trzeba, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz art. 3 i art. 4 p.p.s.a. Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest ona niezasadna. Zaskarżone postanowienie odpowiada bowiem prawu. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym ta druga przesłanka nie została w żaden sposób dookreślona. Należy jednak przez nią rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Okoliczność taka będzie zatem miała miejsce na przykład wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym oraz gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 298, a także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Po 1228/08 - dostępny w CBOSA). W konsekwencji uznać należy, że dyspozycję art. 61a § 1 k.p.a. każdorazowo wypełniać będzie bezprzedmiotowość złożonego wniosku, stanowiąca uzasadnioną przyczynę niemożności wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1009/12, LEX nr 1232079). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przypomnieć na wstępie należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na skutek wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r., mocą której wymierzono skarżącemu karę pieniężną za usunięcie czterech drzew bez zezwolenia w łącznej wysokości [...] zł. Jako okoliczność będącą podstawą powyższego żądania skarżący wskazał fakt, że wyrokiem z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt SK [...] Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. przepisy stanowiące podstawę prawną kwestionowanej przez stronę decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r.) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle art. 145a § 1 k.p.a., wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania. Jednocześnie z art. 156 § 1 k.p.a. a contrario wynika, że okoliczność wydania przez Trybunał Konstytucyjny takiego orzeczenia, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Nie sposób ją też utożsamiać z przesłanką wydania decyzji bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Co prawda przyjmuje się powszechnie, że skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznającego akt normatywny za niegodny z Konstytucją, sięgają co do zasady ex tunc (choć pojawiają się także odmienne poglądy o skutkach wyłącznie ex nunc, w szczególności w kontekście zasady ochrony praw słusznie nabytych), lecz niepodobna zarzucić organowi działania bez podstawy prawnej z powodu późniejszego uznania przepisu stanowiącego podstawę decyzji za niekonstytucyjny, jeżeli w dacie orzekania przepis ten obowiązywał (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt III Aua 489/14, LEX nr 1661206). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że przewidziana w art. 145a k.p.a. możliwość wznowienia postępowania w przypadku zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, stanowi jedyny tryb weryfikacji (wzruszenia) tych decyzji, a tym samym wyklucza w świetle powyższego prawo ubiegania się o stwierdzenie ich nieważności na zasadach przepisów art. 156 i nast. k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 30 maja 2001 r. sygn. akt II SA 1035/00, LEX nr 57179; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2981/14, LEX nr 1985883; z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt I OSK 2982/14, LEX nr 1985884). Kolegium słusznie zatem uznało, że wobec braku podstawy prawnej umożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. ze względu na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia [...] lipca 2014 r. sygn. akt SK [...] uznającego za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, postępowanie w tym przedmiocie nie może zostać wszczęte. Kolegium prawidłowo więc wniosek skarżącego załatwiło poprzez wydanie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślić również należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2017 r. musiałby spotkać się z odmową wszczęcia postępowania nawet gdyby – ze względu na fakt powołania się w jego podstawie na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego – został zakwalifikowany przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania na zasadzie art. 145a k.p.a. Jak bowiem prawidłowo ustalił organ, po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny powołanego wyżej wyroku z dnia 1 lipca 2014 r., na wniosek skarżącego doszło do wznowienia w trybie art. 145a k.p.a. postępowania w sprawie zakończonej sporną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2010 r. Wszczęte wówczas postępowanie wznowieniowe zostało zakończone decyzją ostateczną Kolegium z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...], która jako ostateczna i prawomocna funkcjonuje w obrocie prawnym, co czyni niedopuszczalnym ponowne wznowienie w tym trybie postępowania w tej sprawie. Z tych wszystkich względów Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.