II SA/Lu 881/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienie się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. R. i A. R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 1 marca 2011 r., na skutek wniosku A. i M. R. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych spowodowanym podwyższeniem terenu działki nr [...] położonej w O. – K. przez jej właścicieli M. i M. G. A. i M. R. wnieśli o przywrócenie stosunków wodnych do stanu poprzedniego, zaznaczając jednocześnie, że na wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom nie wyrażają zgody. W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny działek o numerach: [...] oraz [...], należących do wnioskodawców oraz M. i M. G. W toku oględzin M. G. oświadczyła, że ziemia przeznaczona na wyrównanie i podniesienie działki pochodziła z wykopów pod fundamenty oraz została przywieziona z zewnątrz celem zniwelowania terenu do poziomu sąsiadujących działek. Ponadto wskazała, że należąca do niej działka jest nadal najniżej położoną działką przy ul. L., a jej wyrównanie zostało wykonane ze spadkiem w kierunku ul. L. Prace zostały wykonane w latach 2002-2003 bez uzyskania zezwolenia. M. i A. R. oświadczyli natomiast, że od czasu nabycia działki nr [...], tj. od 1992 r. nie były na niej prowadzone żadne roboty ziemne lub budowlane i wskazali, że należąca do nich działka jest podtapiana od strony działki nr [...], stanowiącej własność M. i M. G. Wobec kwestionowania wielkości podtopienia działki oznaczonej nr [...], organ pierwszej instancji dokonał pomiarów wysokościowych, wykonując profil podłużny terenu od strony ul. L. do ul. K. Wykonane pomiary oraz oględziny terenu potwierdziły, że wszystkie działki otaczające działkę stanowiącą własność M. i A. R., w tym przedmiotowa działka nr [...], są wyżej położone i zostały podwyższone w trakcie ich zagospodarowania w ramach pozwoleń na budowę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) z upoważnienia Wójta Gminy C., M. i M. G. - właściciele działki nr [...] zostali zobowiązani do wykonania od strony działki nr [...] należącej do A. i M. R. fundamentu betonowego pod ogrodzeniem z siatki stalowej na całej jego długości o wysokości co najmniej 15 cm ponad poziom terenu przyległego, w terminie do 30 października 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że teren działki nr [...], stanowiącej własność M. i M. G., został wyprofilowany z małym spadkiem w kierunku działki oznaczonej nr [...], stanowiącej własność A. i M. R. Powyższe, w ocenie organu, stanowiło naruszenie stosunków wodnych i uzasadniało nałożenie na właścicieli działki nr [...] obowiązku określonego w sentencji decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. i A. R., wskazując, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone nie dość dokładnie. Oświadczyli, że granica działek [...] i [...] w momencie zakupu była na jednym poziomie. Skoro, jak stwierdził organ prowadzący postępowanie, działka o nr [...] została podniesiona z lekkim spadkiem w kierunku działki stanowiącej własność odwołujących się, to oznacza to podwyższenie poziomu materiałem pochodzącym z zewnątrz, a nie z wykopów, ponieważ M. i M. G. nabyli działkę wraz z istniejącym fundamentem. Odwołujący się podnieśli, że nie wyrażają zgody na wybudowanie urządzeń zabezpieczających w postaci fundamentów betonowych, ponieważ woda i tak będzie przesiąkać na ich działkę. Ponadto wskazali, że na działce stanowiącej ich własność M. i M. G. bez ich zgody usypali ziemny nasyp, a organ pierwszej instancji tego nie zauważył i nie wydał decyzji nakazującej usunięcie tego nasypu. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i M. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na treść art. 29 Prawa wodnego, stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ podniósł, iż zastosowanie tego przepisu wymagało w pierwszym rzędzie ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie odwołujących się i jaka była przyczyna tejże zmiany. Następnie organ wskazał, że art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł, ma generalny charakter i obejmuje swym zakresem szeroki wachlarz sytuacji faktycznych, określonych przez ustawodawcę mianem "zmian stanu wody na gruncie", z których zmiana kierunku odpływu i jego wielkości jest tylko jedną z możliwych sytuacji. Stan wody na gruncie, o jakim mowa w przepisie i jaki podlega ochronie, to nie tylko stan naturalny, ale także ustabilizowany stan wywołany określonym zagospodarowaniem terenu. Poszczególne etapy legalnego zagospodarowywania terenu prowadzą do określonych układów stosunków wodnych i stan ten podlega ochronie. Każda kolejna zmiana w zagospodarowaniu terenu, która modyfikuje stan istniejący, może być rozważana z punktu widzenia kryteriów art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Organ wskazał ponadto, że jeżeli stan zagospodarowania działki powstały w wyniku robót budowlanych – nawet tych prowadzonych na podstawie odpowiednich pozwoleń organów administracji – nie jest w praktyce optymalny i wywiera negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie w zakresie stosunków wodnych, istnieją podstawy do wydania rozstrzygnięć na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Możliwość wydawania tych rozstrzygnięć, jak zauważył organ odwoławczy, nie jest przy tym ograniczony w czasie. Można zatem skierować określone nakazy także do właścicieli działek zagospodarowanych w przeszłości, jeśli dla rozwiązania powstałego aktualnie problemu jest to konieczne w celu odwrócenia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji właściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego M. G. oświadczyła, że ziemia przeznaczona na wyrównanie i podniesienie działki pochodziła z wykopów pod fundamenty oraz została przywieziona z zewnątrz celem zniwelowania terenu do poziomu sąsiadujących działek. Celem ustalenia, czy wykonane prace niwelacyjne spowodowały zmianę swobodnego spływu wód organ pierwszej instancji dokonał pomiarów wysokościowych, z których, zdaniem Kolegium, jednoznacznie wynikało, że wykonane prace spowodowały wyprofilowanie terenu ze spadkiem w stronę działki stanowiącej własność odwołujących się. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, właściwie uznano, że doszło do naruszenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i nr [...]. Kolegium podniosło także, że w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie organ administracji właściwy w sprawach stosunków wodnych na gruncie ma do wyboru nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym powinien wskazać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania, przy czym przez urządzenia zapobiegające szkodom należy rozumieć wszelkie urządzenia, których wykonanie ma na celu zapobieżenie powstawaniu szkód. Organ odwoławczy podkreślił, że z przepisów obowiązującego prawa nie wynika konieczność akceptacji przez właścicieli nieruchomości wybranego przez organ rozstrzygający rozwiązania prowadzącego do usunięcia negatywnych skutków naruszenia stosunków wodnych. Odnosząc się do zarzutów M. i A. R., że nakazane do wykonania urządzenia zabezpieczające w postaci betonowego fundamentu o wysokości 15 cm nie spełnią swojej roli i będzie następowało przesiąkanie wód na działkę skarżących, organ odwoławczy stwierdził, że obawy te są przedwczesne i dopiero po wykonaniu urządzenia i upływie określonego czasu jego eksploatacji można będzie stwierdzić, czy wypełniło oczekiwania i korzystnie wpłynęło na ograniczenie spływu wód. Ponadto Kolegium wskazało, że odwołujący się muszą zdawać sobie sprawę z faktu, że takie urządzenie ma chronić przed negatywnymi skutkami wynikającymi ze stwierdzonego tylko "lekkiego" podwyższenia poziomu terenu działki sąsiadującej, a nie wszystkich negatywnych skutków wnikających między innymi z położenia tej działki w zaniżeniu terenu, czy też wysokiego poziomu wód, w szczególności w okresie wiosennych roztopów, czy też długotrwałych lub intensywnych opadów. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, podejmując swoje rozstrzygnięcie, oparł się na ustaleniach wynikających z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie w obowiązującymi przepisami prawa prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia stosunków wodnych i nakazał wykonanie urządzeń zapobiegającym powstawaniu szkód. Skargę na tę decyzję wnieśli A. i M. R. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż wykonane przez M. i M. G. urządzenie nie jest fundamentem betonowym, lecz tworzą je łączone płyty o grubości około 5 cm, co w żadnej mierze nie zabezpieczy spływających wód z działki [...] na należącą do skarżących działkę nr [...]. Skarżący wskazali, iż do akt niniejszej sprawy w postepowaniu toczącym się przed Kolegium został dołączony wycinek z mapy zasadniczej z 1996 r., na której widać najniższy punkt na działce [...], którego nie wzięto pod uwagę. Skarżący zakwestionowali również pomiary wysokościowe przeprowadzone przez pracownika Urzędu Gminy C. W decyzji organu pierwszej instancji wskazano bowiem, że działki przyległe do należącej do skarżących działki nr [...] to jest działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] są położone wyżej niż działka nr [...] (zostały podwyższone w ramach pozwoleń na budowę domów). Tymczasem, jak podnieśli skarżący, z wycinka przedmiotowej mapy zasadniczej wynika, że spośród wymienionych działek najniżej położone są działki o nr [...] i o nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z kolei w myśl art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Oznacza to, że powyższymi obowiązkami można obciążyć właściciela nieruchomości na której dokonane zmiany stanu wody szkodliwe wpływają na grunty sąsiednie. Istotą postępowania toczącego się w oparciu o dyspozycję art. 29 Prawa wodnego jest ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Na gruncie niniejszej sprawy, wobec kwestionowania przez skarżących zarówno wykonanych przez organ pierwszej instancji pomiarów poziomu gruntu na działkach nr [...], [...] oraz na innych działkach sąsiednich, jak też wykonanego przez M. i M. G. urządzenia mającego przywrócić naruszone stosunki wodne na działkach nr [...] oraz [...], należało przeprowadzić dowód z opinii biegłego, który posiadałby wiadomości specjalne z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych. W ocenie Sądu, w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, opinia biegłego jest co do zasady niezbędna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011 r., II SA/Kr 140/11, Wspólnota 2011/17/44, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 maja 2010 r., II SA/Kr 320/10, LEX nr 672764). Wiadomości specjalne są konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, CH Beck, s. 411) Zarówno ustalenie, czy nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, która spowodowała szkody, jak i ustalenie sposobu zapobiegania szkodom tj. określenie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy - Prawo wodne, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe samodzielne ustalenie przez organy administracji wyłącznie na podstawie map, oględzin i wyjaśnień stron - naturalnego spływu wody. W ten sposób organy mogły bowiem jedynie ogólnie określić ukształtowanie terenu. Nie posiadając wiadomości specjalnych, nie były w stanie prawidłowo ustalić, czy zmienił się naturalny spływ wody opadowej i co było tego przyczyną, a więc nie mogły ocenić, czy zmiana jest wynikiem dokonania przez strony czynności faktycznych na gruncie i kto powinien wykonać niezbędne urządzenia zapobiegające szkodom (tak również wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 761/09, LEX nr 668602). Ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie opierają się wyłącznie na protokole oględzin działki nr [...] oraz wyjaśnieniach stron: M. G. oraz skarżących. Oględziny nieruchomości czy wyjaśnienia stron nie posiadających fachowej wiedzy w zakresie stosunków wodnych nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2010 r., IV SA/Wa 586/10, Lex nr 668618). W sytuacji, gdy w kwestii oceny wpływu zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie istnieje różnica stanowisk stron, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, opinia biegłego może być jedynym dowodem pozwalającym wydać zgodne z prawem rozstrzygnięcie. Z powyższego wynika, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane uchybienie uzasadnia uchylenie obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią wskazane wyżej uwagi i prawidłowo zastosują przepisy prawa. Ponownie przeprowadzone postępowanie odpowiadać powinno wymogom określonym w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., zaś uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Rozstrzygając w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce nr 165/2 i 171, organy wezmą pod uwagę wnioski zawarte w opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej i melioracji wodnych. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w treści art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.