II SA/Lu 885/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Ł. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie w dzierżawę w trybie bezprzetargowym nieruchomości stanowiących własność Gminy oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] 2010r. Rada Miasta wyraziła zgodę na oddanie w trybie bezprzetargowym na okres powyżej 3 lat, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2010r., nieruchomości lub ich części stanowiących własność Gminy na rzecz dotychczasowych dzierżawców (najemców), którymi są podmioty świadczące usługi zdrowotne, szczegółowo wymienione w załączniku do uchwały. W skardze na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, Ł. M. domagał się stwierdzenia jej nieważności. Jego zdaniem godzi ona w konstytucyjnie gwarantowaną zasadę równego traktowania i niedyskryminowania w życiu gospodarczym. Zwrócił uwagę, że w załączniku do uchwały wymienione zostały nieruchomości już użytkowane jako przychodnie lekarskie, a jako podmioty dzierżawiące spółki cywilne i spółki prawa handlowego, które powstały po reformie służby zdrowia i użytkują je świadcząc usługi medyczne na kontraktach z Narodowym Funduszem Zdrowia. Oznacza to wyeliminowanie z rynku innych podmiotów, dopiero zaczynających świadczyć usługi zdrowotne. Skarżący podkreślił, że jest młodym lekarzem i ma zamiar rozpocząć własną działalność gospodarczą w formie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej na bazie właśnie jednego z lokali stanowiących własność Gminy , w budynkach byłych przychodni rejonowych. Podkreślił, że obiekty te, wybudowane przeważnie w okresie PRL, od lat są wypromowane w społeczeństwie i dają podstawę prowadzenia działalności bez zbędnego ryzyka. W jego ocenie wejście na rynek usług medycznych młodych lekarzy wyposażonych w najnowszą wiedzę z zakresu medycyny będzie korzystne dla wspólnoty samorządowej oraz zwiększy konkurencyjność. Skarżący podniósł, że ograniczanie w jakikolwiek sposób konkurencji na rynku nie sprzyja jakości świadczonych usług, a więc uchwała nie wpłynie pozytywnie na zaspokajanie potrzeb w ochronie zdrowia. Zatem, jako nie służąca temu celowi, podjęta została z naruszeniem właściwości. Akcentował, że tryb bezprzetargowy przy umowach najmu powinien być traktowany jako wyjątkowy, stosowany z poszanowaniem konstytucyjnych zasad dotyczących wolności i praw obywatelskich i tylko w przypadkach, gdy podstawowa droga przetargu nie daje możliwości wywiązania się z ustawowych zadań samorządu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wyjaśniła, że podmioty o jakich stanowi uchwała poniosły znaczne nakłady na dostosowanie wynajmowanych nieruchomości do narastających potrzeb i warunków nakładanych na nie przez przepisy prawa. W jej ocenie odstąpienie od drogi przetargowej miało na celu realizację jednego z podstawowych zadań gminy, jakim jest ochrona zdrowia jej mieszkańców oraz zapewnienie ciągłości świadczonych usług medycznych. Rada podkreśliła, że podjęcie uchwały miało na celu kontynuowanie polityki prowadzonej przez poprzednie jej kadencje, dotyczącej zasad udostępniania podmiotom przejmującym zadania sprywatyzowanego ZOZ-u mienia zlikwidowanego podmiotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz.U z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zmianami ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organ w sprawie z zakresu administracji publicznej może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia zaskarżyć uchwalę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, w przeciwieństwie do strony postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym opartym na skardze wynikającej z powołanego przepisu wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Stąd też słusznie przyjmuje się, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r. II OSK 1127/05 LEX nr 1948940 ). Interes prawny wnoszącego skargę w powyższym trybie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2006r. (II OSK 1127/05 LEX nr 1948940) naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarżący musi wykazać , iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną sytuacją", a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu (por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 ONSA 1997/2/89). Inaczej mówiąc podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji uprawnienia ( por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). W przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał przepisu prawnego, który by w sposób bezpośredni, konkretny i realny określał jego indywidualną sytuację prawną, a w konsekwencji – nie wskazał, w jaki sposób doszło do naruszenia jego indywidualnej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia skargi jasno wynika, że skarżący naruszenia własnego interesu prawnego upatruje w pozbawieniu go możliwości konkurencji na rynku usług medycznych, co wiąże się z wynajmem w trybie bezprzetargowym nieruchomości dotychczasowym podmiotom świadczącym takie usługi. W konsekwencji oznacza to wyeliminowanie innych podmiotów, które w razie przetargu mogłyby brać w nim udział na równi z dotychczasowymi najemcami. Powołane powody skargi nie mogą być uznane za naruszenie interesu prawnego skarżącego, ale skłaniają do wniosku o wyłącznie faktycznym interesie, jakim się kieruje. Warto przy tym podkreślić, że skarżący nie wskazuje, aby skutkiem zaskarżonej uchwały było pozbawienie go możliwości prowadzenia wspomnianej działalności. Dowodzi natomiast, że zlokalizowanie jej w budynkach będących przedmiotem uchwały daje gwarancję jej prowadzenia bez zbędnego ryzyka, co jedynie utwierdza w przekonaniu o jego interesie faktycznym. Naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art.101 ustawy o samorządzie gminnym nie sposób także upatrywać w domniemanym naruszeniu zaskarżoną uchwałą interesu społecznego, na co również powołuje się skarżący. W jego bowiem mniemaniu ograniczenie konkurencji na rynku świadczeń nie sprzyja jakości świadczonych usług, a w konsekwencji nie wpłynie pozytywnie na zaspokajanie potrzeb lokalnej społeczności w zakresie ochrony zdrowia. Stanowiska tego nie można jednak akceptować. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie statuuje możliwości wniesienia skargi w interesie publicznym tzw. actio popularis ( wyrok z dnia 7 marca 2003r. III RN 42/02 OSNP 2004/7/114, tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2). Taki też pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02 OTK-A 2003/8/84) i z dnia 16 września 2008 r. ( SK 76/06 OTK-A 2008/7/121 ) dowodząc, że podstawą zaskarżenia w oparciu o powołany przepis jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź wreszcie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (np. jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie gminy). Z kolei wspomniane naruszenie, jak już wspomniano, winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1413/07 (LEX nr 463987) oraz wykazane przez stronę (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn.. akt II OSK 1539/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skoro takich naruszeń, związanych z zaskarżoną uchwałą skarżący nie wykazał, nie ma podstaw do stwierdzenia, aby został naruszony jego interes prawny. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.