II SA/Lu 886/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza S. z [...] kwietnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] marca 2021 r. (data wpływu) J. W. (dalej jako skarżący lub strona) wystąpił do Burmistrza S. z wnioskiem o ustalenie na jego rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną - G. W.. Decyzją z [...] kwietnia 2021 r. organ odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, powołując się na fakt, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia oraz okoliczność pobierania przez wnioskodawcę emerytury, co - jego zdaniem - wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił organowi dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającej na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez niego emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał jednocześnie, że organ pominął regułę z art. 27 ust. 5 ww. ustawy, stanowiącą, że przy zbiegu uprawnień do świadczeń wnioskodawcy przysługuje prawo do wyboru korzystniejszego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w stosunku do osób niepełnosprawnych, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, a zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Niezasadne zatem było powoływanie się przez organ pierwszej instancji na przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych Jednocześnie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z pobieraniem przez skarżącego emerytury rolniczej z KRUS. Wskazało, że z treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost wynika, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie organu odwoławczego przepis ten jest jasny i nie wymaga interpretacji. Ustawodawca określił w nim przesłanki negatywne dotyczące prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jedną z tych przesłanek jest właśnie prawo osoby sprawującej opiekę do emerytury. Wskazano także, że art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie reguluje zbiegu świadczeń określonych w tym przepisie ze świadczeniem emerytalnym. Tym samym, w ocenie Kolegium, nie ma możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a emeryturą. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wprawdzie wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do wniosku, że w przypadku ustalonego prawa do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, to jednak w ocenie skarżącego zasadne jest zastosowanie w tym przypadku dyrektyw wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, co prowadzi do takiego rozumienia tego przepisu, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury, gdy uprawniony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży oświadczenia o rezygnacji z prawa do emerytury. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne stałoby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ale także z zasadami sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), czy udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto w piśmie z [...] listopada 2021 r. Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że w związku z wnioskiem zarówno skarżącego jak i organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wraz z poprzedzającą decyzją organu pierwszej instancji są dotknięte wadami, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Przedmiotem żądania skarżącego, wyrażonego w jego wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. - dalej: u.ś.r.), w szczególności jej art. 17. W sprawie bezspornym było, że skarżący jako małżonek G. W., legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje on opiekę nad niepełnosprawną małżonką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Również pozostałe elementy stanu faktycznego sprawy był między stronami bezsporny, zostały one ustalone prawidłowo. Organy orzekające w sprawie przyjęły natomiast, że w sprawie zachodzi przesłanka wykluczająca przyznanie żądanego świadczenia, jaką zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jest sytuacja, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Skarżący ma bowiem ustalone prawo do emerytury rolniczej. Zaistniały w sprawie spór dotyczył zatem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i udzielenia odpowiedzi czy skarżącemu może być przyznane przedmiotowe świadczenie z uwagi na wyłączającą przesłankę pobierania świadczenia emerytalnego przewidzianą w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.? Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawującą opiekę ma ustalone prawo do przewidzianych w nim świadczeń, w tym prawo do renty lub emerytury. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie sam fakt pobierania takiego świadczenia nie musi jednak wykluczać przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na gruncie tego świadczenia w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono stanowisko, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości. Rozpocząć należy od wskazania, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, który wszedł w życie 9 stycznia 2020 r. orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Chociaż wskazany powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sposób bezpośredni nie odnosi się do świadczenia emerytalnego, to jednak wymusza, co znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych, konieczności dokonywania wykładni systemowej i funkcjonalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny początkowo opowiadał się za (prezentowaną również przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie) wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się - tak jak organy - na wykładnię językową przywołanego przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych (np. wyrok z 10 lipca 2018 r. I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. I OSK 3269/15). Linia orzecznicza sądów administracyjnych w zakresie wykładni tego przepisu uległa jednak zmianie (wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19, wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. II SA/Go 833/18 i z 30 listopada 2018 r. II SA/Go 1045/18, WSA w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. III SA/Kr 137/19, WSA w Gdańsku z 12 września 2019 r. III SA/Gd 472/19, WSA w Rzeszowie z 25 lipca 2019 r. II SA/Rz 676/19. W wyrokach tych wskazano na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Kwestia ta była przedmiotem szczegółowej analizy w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20. W wyroku tym wskazano, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w cytowanym wyroku. Tym samym za celowe uznać należy odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do [...] maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury i renty. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. W ocenie Sądu, brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę lub rentę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę, po uzyskaniu prawa do emerytury lub renty, opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej. Obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko zgodnie z którym, osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego (por. wyroki NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20, z 24 sierpnia 2020 r. I OSK 650/20 oraz z 24 listopada 2020 r. I OSK 1416/20 wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2020 r. IV SA/Po 824/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 20 lutego 2020 r. II SA/Rz 1265/19). Sąd przychyla się do tego stanowiska. Z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2021 poz. 266) wynika, że prawo do emerytury lub renty rolniczej ulega zawieszeniu na zasadach określonych w art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury, to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Jak wskazano w wyroku NSA z 18 czerwca 2020 r. (I OSK 254/20) taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, renty, itd. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia np. prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno - rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącego o możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały go o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem takim organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1, ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 9 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Sąd nie uwzględnił wniosku o orzeczenie przez sąd co do istoty sprawy, bowiem nie znajduje on oparcia w przepisach prawa. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną w uzasadnieniu wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.