II SA/Lu 893/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie WSA Grzegorz Grymuza, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Barański, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta część [...] – Osiedle [...] I. oddala skargę w zakresie dotyczącym działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w [...] obręb [...] – [...]; II. w pozostałym zakresie odrzuca skargę. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. I. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część [...] - O. S. D., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie: (1) art. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, ze zm.; dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z art. 140 k.c. oraz z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie przytoczonych przepisów, polegające na nadużyciu władztwa planistycznego oraz ograniczenie prawa własności skarżącej na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości, w sytuacji, gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności, uzasadniałby tego typu ograniczenie; (2) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uchwalenie planu miejscowego, pomimo tego, że treść planu nie jest zgodna z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu; (3) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; (4) art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, na skutek wydawania odmiennych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy poprzednie akty i rozstrzygnięcia, w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dawały Spółce gwarancję prawną możliwości realizowania przez niego wskazanej inwestycji. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że dnia 10 czerwca 2010 r. otrzymała decyzję o nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla dalszej rozbudowy osiedla "S. D.", obejmującego teren ok. 6,20 ha. Na podstawie tej decyzji oraz obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, rozpoczęła realizację inwestycji. Projekt przewidywał wybudowanie: siedmiu budynków mieszkalnych, budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki, budynku handlowego pod sklep, pełnej infrastruktury technicznej dla ww. budynków oraz niezbędnych dróg. Decyzjami z 17 czerwca 2011 r. i z 17 stycznia 2012 r., Spółka uzyskała pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych nr [...] i [...] (wraz z infrastrukturą) oraz budynku usługowego z funkcją przedszkola, przychodni zdrowia i apteki. Przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę pozostałych budynków, stanowiących kolejny etap realizowanej inwestycji, wszczęte zostało postępowanie w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie plan ten został uchwalony, w drodze zaskarżonej uchwały. Spółka wyjaśniła, że nowo uchwalony plan w sposób istotny odbiega od dotychczasowych ustaleń wynikających ze studium, jak również decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy (m.in. poprzez wprowadzenie obowiązku zapewnienia 1,5 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie, przy dotychczasowym 1 miejscu). W ocenie Spółki brak zgodności, dotyczy w szczególności następujących obszarów: 1) [...], dz. nr: [...], [...]. [...], w zakresie nieuwzględnienia zmiany przeznaczenia tych działek z usług na teren przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne z możliwością wybudowania usług w parterze budynku, wysokości zabudowy do 19 metrów; 2) [...]), dz. nr: [...], [...], [...], [...] w zakresie zmiany przeznaczenia terenu z usług oświaty - szkoły na teren pod budownictwo wielorodzinne (zgodnie z postanowieniami planu miejscowego: "w tym w szczególności szkół oraz ośrodków oświatowych i sportowych" oraz "dopuszcza się lokalizację lokalnych ośrodków kultury w tym kultury fizycznej"). Spółka podważa zasadność konkretnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia przeznaczenia ww. gruntów, które narusza jej prawnie gwarantowaną sytuację, poprzez nieuzasadnione uniemożliwienie dokończenia procesu inwestycyjnego. Niewątpliwą gwarancję prawną możliwości dokończenia procesu inwestycyjnego, stanowiły postanowienia studium oraz decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a także m.in. uzyskana przez skarżącą decyzja z 17 czerwca 2011 r., zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę budynków stanowiących etap I realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Decyzja ta, wskazując na etapowość realizacji projektu inwestycyjnego przez skarżącą, stanowiła swego rodzaju gwarancję przyzwolenia prawnego na realizację pełnego zamierzenia inwestycyjnego przez inwestora. Zdaniem skarżącej, wbrew argumentom organu, zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie. Pojęcie zgodności uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy, niż we wcześniej używanych terminach spójność, czy niesprzeczność. Co więcej, ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu innego niż zostało to określone w studium oznacza, że plan taki w zakresie, w jakim jego ustalenia odbiegają od ustaleń studium, narusza obowiązujący porządek prawny, w szczególności art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., co należy kwalifikować jako naruszenie zasad sporządzania planu. Zdaniem skarżącej nie można w samym studium zawrzeć zapisów, które skutkowałyby możliwością ignorowania na etapie opracowywania planu miejscowego zawartych w nim postanowień odnośnie przeznaczenia terenu, a w konsekwencji dopuścić możliwość określenia innego przeznaczenia tych terenów, z tego powodu, że po uchwaleniu studium, a przed uchwaleniem planu miejscowego doszło do takiego zagospodarowania terenu, które uniemożliwia zagospodarowanie go zgodnie zapisami studium. Niewątpliwie więc, Rada podejmując uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wzięła pod uwagę, że plan ten nie może wprowadzać zmian w zakresie kierunków i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany i modyfikacji. Zmiana przeznaczenia terenu, jaka nastąpiła na mocy zaskarżonej uchwały, stanowi niewątpliwie przykład niedozwolonej modyfikacji. Spółka wskazała, że działki będące przedmiotem niniejszej sprawy, stanowią, jej własność, na dowód czego załączyła odpis księgi wieczystej, co uzasadnia twierdzenie, że przysługuje jej możliwość czynienia z tych terenów własnego użytku, zgodnie z obowiązującym prawem. Skarżąca stwierdziła, że uchwalony plan miejscowy, ze swej istoty ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości, co obliguje gminę do każdorazowego wykazywania, że plan został przyjęty w takim kształcie, w jakim było to konieczne, celowe i słuszne. Niewątpliwie bowiem, obrona zasadności i poprawności przyjętych rozwiązań planistycznych zawsze obciąża gminę. W niniejszym przypadku organ nie uzasadnił w sposób wystarczający czym podyktowana była konieczność wprowadzenia ograniczeń w możliwości zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowym terenie. Spółka podkreśliła ponadto, że na przedmiotowym terenie jest już realizowana zabudowa wielorodzinna. W dniu 15 października 2013 r. Spółka złożyła pismo wzywające Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały, ewentualnie poprzez jej uchylenie. W odpowiedzi na powyższe, uchwałą z 18 listopada 2013 roku, Rada Miasta uznała ww. wezwanie za bezzasadne. W uzasadnieniu organ podniósł, że studium jest wyłącznie aktem kierunkowym, wskazującym na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że podtrzymuje stanowisko i uzasadnienie Rady Miasta zawarte w uchwale stanowiącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu organ podniósł, że procedując zaskarżony plan miejscowy Gmina skorzystała z przyznanego jej ustawowo władztwa planistycznego, a interes prywatny (w tym finansowy) Spółki jest chroniony w ramach między innymi przepisu art. 36 u.p.z.p. W ocenie organu nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, że przewidziane w planie miejscowym ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, naruszają konstytucyjną zasadę ochrony własności. Ustawa planistyczna jest ustawą ograniczającą prawo własności, o której mowa w art. 64 Konstytucji. W przypadku działek należących do skarżącej spółki istotne uprawnienia właścicielskie zostały zachowane. Nieprawdziwy jest podniesiony przez skarżącą zarzut wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości. Skarżąca jest właścicielem jedynie dwóch spośród siedmiu wskazanych w skardze działek i tym samym niemożliwość zabudowy przez nią pięciu działek wynika z faktu nieposiadania tytułu prawnego. Skarżąca ma możliwość zagospodarowania i zabudowy dwóch działek stanowiących jej własność w zakresie określonym przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w zakresie usług. Zdaniem organu nie stanowi ingerencji w sferę prawa własności przeznaczenie w planie działek należących do skarżącej na usługi, bowiem nie niweczy to podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania z nieruchomości, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania jej. Nie ma zatem podstaw do żądania ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia ww. przepisów, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W ocenie organu studium jest zbiorem dyrektyw określających przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Przeznaczenie trenów objętych skargą pod usługi nie narusza obowiązującego studium, bowiem w studium tereny te przeznaczone są pod intensywną urbanizację - intensywną zabudowę miejską bez rozgraniczania na poszczególne funkcje. Zgodnie z ustawą przeznaczenie terenów następuje w planie miejscowym, a nie w studium. W wyznaczonych w studium terenach intensywnej urbanizacji znajduje się całość terenów budowlanych w mieście L., zarówno o funkcjach mieszkaniowych, jak i usługowych. Jeżeli przyjąć twierdzenia Spółki, że przeznaczenie terenów intensywnej urbanizacji pod zabudowę usługową jest niezgodne ze studium - to wyznaczanie w planach miejscowych dla miasta L. jakichkolwiek terenów usługowych nie byłoby możliwe. Postulowane przez skarżącą ograniczenie terenów usługowych na rzecz intensyfikacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej jest sprzeczne ze studium, nakazującym poprawę warunków obsługi ludności poprzez m.in. poprawianie rozwoju usług komunalnych, stymulowanie rozwoju sieci handlu i usług (likwidacja deficytu usług w osiedlach noworealizowanych). Niedobory ilościowe oraz nierównomierne wyposażenie terenów mieszkaniowych (zwłaszcza nowych osiedli) w urządzenia oświaty, wychowania, kultury, opieki zdrowotnej i pomocy społecznej wpływają niekorzystnie na jakość, organizację obsługi, integrację i kształtowanie lokalnych więzi społecznych. W zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego, tereny uprzednio w studium przeznaczone pod intensywną urbanizację, zostały przeznaczone na funkcję realizującą tę urbanizację Została zatem zachowana nie tylko zgodność ze studium, ale również racjonalnie zrównoważono stosunek jednych funkcji do drugich, w tym przede wszystkim zabudowy mieszkaniowej (44%) do usług (15%). Wbrew zarzutom skarżącej rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego zawiera merytoryczne uzasadnienia rozpatrzenia wszystkich złożonych uwag, które nie zostały uwzględnione. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Skoro z woli ustawodawcy adresatem uchwały w sprawie studium są organy gminy, to studium jako akt wewnętrzny może jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. Organ zwrócił uwagę, że Spółka jest właścicielem tylko dwóch spośród siedmiu wskazanych działek. Zdaniem organu trudno dopatrzeć się rzeczywistego interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu planu w odniesieniu do ustaleń planistycznych przyjętych dla pozostałych działek, szczególnie jeśli zauważyć, że właścicielem dwóch z nich jest Gmina L.. Na rozprawie przed Sądem w dniu 25 lutego 2015 r. członek Zarządu Spółki wyjaśnił, że udzielone pozwolenia na budowę budynków obejmowały teren objęty tymi budynkami, które zostały zrealizowane. Natomiast spółka wykonywała infrastrukturę techniczną dla całego obszaru wieloetapowego zamierzenia inwestycyjnego, to jest drogi, oświetlenia ulic, kanalizacji sanitarnej, sieci gazowej, wodociągowej i ciepłowniczej i w tym zakresie udzielone zostały pozwolenia na budowę. Podkreślił, że prawa spółki zostały naruszone przez nowy plan miejscowy, gdyż jego zapisy uniemożliwiają wybudowanie około 60 mieszkań, to jest jednego budynku mieszkalnego, z uwagi na zwiększenie w planie ilości wymaganych miejsc parkingowych na jedno mieszkanie. Wyjaśnił poza tym, że Spółka nie uzyskała dotychczas decyzji o pozwoleniu na budowę na nowe budynki mieszkalne. Wyrokiem z 11 marca 2015 r. (II SA/Lu 62/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, jednak w wyniku skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z 8 marca 2017 r., (II OSK 1722/15) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Podstawą uchylenia wyroku był fakt, że postępowanie prowadzone przed sądem I instancji było dotknięte wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), gdyż przedstawiciele skarżącej spółki występujący na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. nie byli należycie umocowani do działania w jej imieniu. Jednocześnie NSA wskazał, że wada powodująca nieważność postępowania obligowała go do uchylenia zaskarżonego wyroku bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyrokiem z 12 października 2017 r. (II SA/Lu 487/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Spółki. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu poprzedniego, uchylonego wyroku w zakresie zarzutów skargi. Wyjaśnił, że Spółka niewątpliwie ma interes prawny w kwestionowaniu ustaleń uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego swą regulacją teren działek nr 119/15 i 119/17 (okoliczność tę potwierdziła skarżąca, załączając odpis z księgi wieczystej). Spółka natomiast nie jest właścicielem działek nr 61/14, 73/2, 77, 76/1, co do których podniosła zarzut braku zgodności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W ocenie Sądu przeznaczenia terenu pod zabudowę usługową było dopuszczalne prawnie i nie stanowiło naruszenia granic władztwa planistycznego przysługującego gminie. W wyniku skargi kasacyjnej Spółki, wyrokiem z 3 października 2018 r. (II OSK 1562/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie precyzyjnego i pełnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej wydanego orzeczenia oraz jej wyjaśnienia, a także określenia w jakim zakresie uznana została legitymacja skarżącej Spółki do wniesienia skargi. NSA wskazał, że wniesioną do Sądu pierwszej instancji skargą Spółka wyznaczyła granice sprawy obejmujące działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie zamieścił w uzasadnieniu argumentacji pozwalającej na kontrolę stanowiska tego Sądu. O ile co do działek nr [...] i [...] znajduje się uzasadnienie stanowiska Sądu pierwszej instancji, o tyle w zakresie działek nr [...], [...], [...] i [...] Sąd ten zawarł jedno zdanie wskazujące, że Spółka ta nie jest właścicielem tych działek nie wskazując, jakie to ma znaczenie dla sposobu załatwienia w tym zakresie tej sprawy. W ocenie NSA obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było przeprowadzenie kontroli w zakresie oceny, czy do części zarzutów zawartych w skardze należało zastosować art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994, ze zm.; dalej jako: u.s.g.), które to przepisy przewidują odrzucenie skargi, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji ani jednym słowem nie wypowiedział się co do działki nr [...], a tym samym w ogóle nie wiadomo, jakie jest stanowisko tego Sądu w tym zakresie. Pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej NSA rozpoznał tylko w tym zakresie, w jakim w sprawie orzekał Sąd pierwszej instancji, tj. w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. W tym zakresie NSA nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie NSA nie ma sprzeczności pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego co do działek nr [...] i [...], na co trafnie wskazał także Sąd pierwszej instancji. Tym samym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez organy planistyczne Miasta L. art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. także nie jest zasadny, ponieważ przy sporządzeniu projektu planu miejscowego właściwy organ planistyczny spełnił wymóg zgodności w kontrolowanym zakresie projektu planu miejscowego z zapisami studium. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się również z tezą Sądu pierwszej instancji, że zaskarżony plan miejscowy w zakresie obejmującym działki nr [...] i [...] nie narusza art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.p., jak również art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest wydawana w oparciu o treść studium, ale w oparciu o przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., czyli przede wszystkim charakter istniejącego zagospodarowania terenu w obszarze sporządzanej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Spółki, jakoby z wydanej w 2010 r. decyzji ustalającej warunki zabudowy, która została wygaszona w 2014 r., Spółce nadal przysługiwałyby jakiekolwiek prawa, a w tym prawa które miałyby być zawarte w planie miejscowym. Nie zmienia tego i to, że w zakresie części ustaleń wynikających z decyzji z 10 czerwca 2010 r. Spółka uzyskała pozwolenie na budowę i na jego podstawie wybudowała określonego obiekty budowlane. Tylko bowiem w tym zakresie, w jakim Spółka uzyskała pozwolenie na budowę, mogła realizować inwestycję niezależnie od treści planu miejscowego. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 r., odnosząc się do podstaw legitymacji skargowej Spółki, jej pełnomocnik wyjaśnił, że skarżąca podjęła realizację całego złożonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Część tej inwestycji skarżąca zrealizowała, co do kolejnej części uzyskała decyzję o warunkach zabudowy oraz decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w zakresie dotyczącym realizacji I etapu inwestycji. Ustalenia zaskarżonego planu miejscowego uniemożliwiają dalszą realizację inwestycji, co uzasadnia twierdzenie Spółki o naruszeniu jej interesu prawnego. Pełnomocnik oświadczył, że na dzień dzisiejszy nie jest w stanie wypowiedzieć się czy Spółka legitymuje się tytułem własności do działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...]. Z kolei pełnomocnik organu oświadczyła, że według jej wiedzy wskazane działki są własnością osób fizycznych oraz Gminy L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie, wiążąca wykładnia NSA odnosi się do dwóch zagadnień: pierwszym jest kwestia legitymacji skargowej Spółki, drugim ocena podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie odnoszącym się do tych postanowień planu, co do których Spółka skutecznie wykazała swoją legitymację skargową. Z powyższego wynika, że ocena legitymacji skargowej Spółki jest zagadnieniem o pierwszorzędnym znaczeniu dla właściwego rozpoznania sprawy. Legitymacja skargowa Spółki jest niesporna w zakresie działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...]. Działki te są własnością Spółki, co skarżąca wykazała przedstawiając odpis z księgi wieczystej. Niesporne jest również, że działki te są położone na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym, w obszarze oznaczonym symbolem [...] przeznaczonym pod zabudowę usługową – dowolne rodzaje usług nieuciążliwych (§ 14 ust. 1 i § 6 ust. 1 planu). W tym zakresie Sąd musi dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały. Należy jednak zwrócić uwagę, że ocena Sądu jest zdeterminowana wiążącą wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartą w wyroku z 3 października 2018 r. Zarzuty Spółki w tym zakresie dotyczą: nadużycia władztwa planistycznego gminy poprzez nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności skarżącej na skutek wykluczenia możliwości zabudowy nieruchomości; niezgodności zaskarżonego planu z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; naruszenia zasad ochrony zaufania, informowania i przekonywania poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek podjęcia uchwały w sprawie planu miejscowego, a także poprzez wydawanie odmiennych rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy poprzednie akty i rozstrzygnięcia dawały Spółce gwarancję prawną możliwości realizowania przez niego wskazanej inwestycji. W ocenie Sądu zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy jest niezasadny. Tytułem wstępu trzeba przypomnieć, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzają organom gminy względną, limitowaną samodzielność w sferze planistycznej, określaną mianem władztwa planistycznego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa (por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., II OSK 575/10). Ustalenia planu, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień są prawnie wadliwe (por. wyroki NSA z 5 lipca 2005 r., OSK 1449/04; z 9 listopada 2011 r., II OSK 1725/11; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 944/12). Ponieważ realizacja kompetencji planistycznych gminy wiąże się niejednokrotnie z ingerencją w sferę chronionych praw jednostki (na czele z prawem własności) podstawowym kryterium dopuszczalności tej ingerencji jest zachowanie wymogów płynących z konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz nakazu proporcjonalności ingerencji. Akty planistyczne gminy mogą niewątpliwie ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Jak wskazuje się w orzecznictwie, organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględniać normy konstytucyjne statuujące m.in. zasadę równości czy proporcjonalności. Gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej a samą wspólnotą. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., II OSK 840/12). Ingerencja gminy w prawa właścicielskie. jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., II OSK 1339/12). Zdaniem Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, uchwalając zaskarżony plan miejscowy Rada zachowała niezbędną równowagę między interesem publicznym oraz interesem indywidualnym skarżącej. Wbrew zarzutom Spółki, zaskarżona uchwała nie stanowi nieproporcjonalnego ograniczenia jej własności. Plan nie wykluczył zabudowy spornych działek, Spółka zachowała zatem możliwość korzystania z nich. Prawodawca miejscowy doprecyzował jedynie zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, wskazując m.in. maksymalną intensywność zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu, maksymalną wysokość zabudowy (nie więcej niż 15 m), ilość kondygnacji (nie więcej niż III kondygnacje nadziemne) – por. § 14 ust. 6 uchwały. Co istotne, Rada wyjaśniła przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując takie rozwiązania. Przekonującą argumentację zawarto w załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały, w którym przedstawiono rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym (pod pozycją L.p. 1) – w odniesieniu do uwag zgłaszanych przez skarżącą Spółkę. W odpowiedzi na uwagi, których treść nawiązywała do z późniejszych zarzutów podniesionych w skardze, Rada wskazała m.in., że "Realizacja budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego wymaga zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych, placów zabaw oraz terenów zieleni. Podniesienie wysokości zabudowy do 19 m wymusza bardzo dużą intensywność (...). Sąsiedztwo terenu [...], który jest bardzo intensywnie zabudowany zostanie wzmocnione negatywnie przez kolejną intensywną zabudowę wielorodzinną. Teren [...] można wykorzystać pod szerokie spektrum różnego rodzaju usług (z wyłączeniem usług uciążliwych), co dla mieszkańców tego (i sąsiednich terenów) jest rozwiązaniem bardziej korzystnym niż dogęszczanie i tak już bardzo intensywnej zabudowy wielorodzinnej. Nie każdy rodzaj usług nadaje się di umieszczenia w parterach budynków wielorodzinnych ze względu na szereg kolizji jakie występują przy jednoczesnym istnieniu funkcji intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Lokalizacja usług na wydzielonej działce jest rozwiązaniem korzystniejszym, dającym bardziej elastyczne możliwości realizacji". W tej sytuacji nie można mówić o nadużyciu władztwa planistycznego przez wprowadzenie w planie nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności skarżącej do spornych działek. Rada w sposób wyraźny przedstawiła argumenty, które sprawiają, że w interesie publicznym było wprowadzenie pewnych ograniczeń w zakresie przeznaczenia spornych terenów, w kierunku zmniejszenia intensywności zabudowy. Rada musiała uwzględnić nie tylko interesy inwestora (skarżącej Spółki), ale także potrzeby mieszkańców terenu spornego i terenów sąsiednich oraz komfort ich życia. Wobec takiej argumentacji Rady, wskazującej na dążenie do równoważenia interesu inwestora i interesu publicznego, nie sposób zgodzić się z zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Trzeba dodatkowo podkreślić, że rolą sądu administracyjnego nie jest ocena celowości przyjętych rozwiązań planistycznych, lecz kontrola ich zgodności z prawem. Jeśli wprowadzone ograniczenia nie naruszają w nieproporcjonalnym sposób prawa własności i zostały przekonująco umotywowane przez prawodawcę miejscowego, nie można zarzucić im niezgodności z prawem. To, czy są celowe, czy też nie, pozostaje poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. W zakresie zarzutu niezgodności zaskarżonego planu z ustaleniami studium, skarżąca argumentowała, że w sytuacji, gdy dla obszaru, na którym położone są działki nr [...] i [...], studium przewidywało kierunkowe przeznaczenie jako tereny intensywnej urbanizacji, plan miejscowy wprowadza zaś przeznaczenie pod zabudowę usługową, istnieje niezgodność postanowień planu ze studium. W zakresie tego zarzutu ocena Sądu jest wprost zdeterminowana wiążącą wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartą w wyroku z 3 października 2018 r. Zarzut ten stanowił w istocie oś skargi kasacyjnej i NSA obszernie odniósł się do niego w wywodach swojego wyroku, potwierdzając zresztą trafność stanowiska wyrażonego w uchylonym, poprzednim wyroku tutejszego Sądu (z 12 października 2017 r.). Kluczowe jest w szczególności stwierdzenie NSA, że studium nie określa szczegółowo, co należy rozumieć przez intensywną urbanizację. Pojęcie to jest wieloznaczne, niewątpliwie jednak intensywna urbanizacja oznacza wzmożenie (zintensyfikowanie) procesu rozwoju danego miasta poprzez koncentrację lub zwiększenie koncentracji takich form zagospodarowania, które przyczynią się do zwiększenia pozycji danego obszaru w określonym regionie. Z tego względu, w ocenie NSA, przeznaczenie danego obszaru pod wszelkiego rodzaju usługi (za wyjątkiem usług uciążliwych) stanowi realizację celu przestrzennego, jaki jest intensywna urbanizacja. Nie ma zatem sprzeczności pomiędzy treścią studium a treścią planu miejscowego co do działek nr [...] i [...]. Kierując się tym wiążącym stanowiskiem NSA przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, Sąd uznaje zatem, że zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. są niezasadne. Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia zasad ochrony zaufania, informowania i przekonywania. Formułując te zarzuty Spółka jako ich podstawy prawne wskazuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Argumentacja ta jest o tyle chybiona, że przepisy Kodeksu odnoszą się (w tym zakresie) do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1) i nie mają zastosowania do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej jednak źródłem tych zasad mogą być zasady konstytucyjne, wyznaczające ogólne standardy działania wszystkich władz publicznych, w tym organów administracji publicznej działających we wszystkich formach wykonywania zadań. Podstaw prawnych zasad ochrony zaufania, informowania i przekonywania w odniesieniu do procedury planistycznej można upatrywać w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada powyższym standardom. Przekonująca argumentacja, wyjaśniająca stanowisko Rady w odniesieniu do przyjętych na spornym obszarze rozwiązań planistycznych została przedstawiona we wspomnianym załączniku nr [...] do zaskarżonej uchwały. Z samego faktu nieuwzględnienia uwag nie można wywodzić naruszenia zasad przekonywania i informowania. Nie można również upatrywać naruszenia tych zasad w fakcie, że Spółka negatywnie ocenia przyjęte rozwiązania planistyczne. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w ocenie Sądu Rada działała w granicach przyznanego władztwa planistycznego i nie nadużyła go. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania. Spółka upatruje podstaw tego zarzutu w zaistniałej jej zdaniem sprzeczności pomiędzy aktami podejmowanymi przez organy Gminy – z jednej strony studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i decyzją o warunkach zabudowy, z drugiej – kwestionowanym planem miejscowym. W tym zakresie ponownie rozstrzygające znaczenie mają wywody zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2018 r., stanowiące element wiążącej w sprawie wykładni prawa. Po pierwsze, jak już była o tym mowa, nie ma sprzeczności pomiędzy postanowieniami studium a zaskarżonym planem w analizowanym zakresie. Po drugie, w odniesieniu do skutków uzyskanej przez Spółkę decyzji o warunkach zabudowy z 10 czerwca 2010 r., NSA wyraźnie podkreślił, że nie podziela stanowiska Spółki, jakoby z decyzji o warunkach zabudowy Spółce nadal przysługiwałyby jakiekolwiek prawa, a w tym prawa które miałyby być zawarte w planie miejscowym. Nie zmienia tego i to, że w zakresie części ustaleń wynikających z decyzji z 10 czerwca 2010 r. skarżąca kasacyjnie Spółka uzyskała pozwolenie na budowę i na jego podstawie wybudowała określonego obiekty budowlane. Tylko bowiem w tym zakresie, w jakim Spółka uzyskała pozwolenie na budowę, mogła realizować inwestycję niezależnie od treści planu miejscowego. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że jakkolwiek skarżąca wykazała legitymację do zaskarżenia uchwały w zakresie odnoszącym się do działek nr [...] i [...], to jednak Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w tym zakresie, co musi skutkować oddaleniem skargi w tej części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z kolei przechodząc do oceny sprawy w pozostałym zakresie (poza odniesieniem do działek nr [...] i [...]), Sąd stwierdza, że skarga w tej części podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., gdyż Spółka nie wykazała naruszenia interesu prawnego. Skarżąca zaskarżyła uchwałę w całości, choć argumentacja podniesiona w skardze odnosi się w szczególności do działek o numerach [...], [...], [...], [...] i [...] (oraz działek nr [...] i [...], do których Sąd odniósł się wcześniej). Ocena Sądu musi zatem odnosić się do legitymacji skargowej Spółki w odniesieniu do całej uchwały w sprawie planu miejscowego. Niesporne w sprawie jest, że Spółka nie wylegitymowała się tytułem własności do żadnej z powyższych działek, czy też innych działek objętych postanowieniami planu. W swojej argumentacji Spółka starała się wykazać, że jej interes prawny został naruszony w ten sposób, że uniemożliwiono jej realizację całego, zaplanowanego i rozpoczętego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Spółki studium oraz decyzja o warunkach zabudowy, nr [...], stanowiły dla niej gwarancję prawną możliwości dokończenia procesu inwestycyjnego. Jak to wyjaśnił pełnomocnik skarżącej, związek pomiędzy prawnie gwarantowana sytuacją Spółki a zaskarżoną uchwałą polegał na tym, że uchwała narusza interes prawny skarżącej w ten sposób, że "uniemożliwia dokończenie procesu inwestycyjnego, którego raty wytyczone zostały w szczególności decyzją z dnia 10 czerwca 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy". W ocenie Sądu z przedstawionej argumentacji nie można wywieść legitymacji skargowej Spółki do zaskarżenia uchwały w zakresie wykraczającym poza działki nr [...] i [...]. Stanowiące zasadniczą podstawę oceny legitymacji skargowej art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wyraźnie wskazują na konieczność wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącej. Legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na gruncie art. 101 u.s.g. przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem, naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. przykładowo wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1722/17). Tylko naruszenie interesu prawnego, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący, daje legitymację skargową na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16). W ocenie Sądu same szeroko zakrojone plany inwestycyjne Spółki na terenie objętym planem nie mogą być podstawą wywodzenia interesu prawnego, a tym bardziej naruszenia tego interesu, jeśli nie są powiązane z aktami prawnymi, czy to o charakterze generalnym czy indywidualnym, które to akty mogą być źródłem jakiś uprawnień po stronie Spółki. Naruszenie interesu prawnego Spółki nie da się oprzeć na istnieniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, ale samo studium nie jest aktem prawa miejscowego. Generalnie to dopiero plan miejscowy, a nie studium wskazują w sposób powszechnie obowiązujący konkretne zasady zagospodarowania terenu. Tym niemniej jednak studium, choć nie mające charakteru planu miejscowego, z uwagi na to, że determinuje w pewnym zakresie treść planu, może w pewnych uwarunkowaniach być źródłem wywodzenia naruszenia interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie tak jednak nie jest. W sytuacji, kiedy Spółka nie wykazała, aby dysponowała jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się na spornym obszarze objętym studium (poza wspomnianymi dwiema działkami, stanowiącymi jej własność), nie sposób wywodzić po jej stronie interesu prawnego. Co więcej, Spółka nie wykazała, aby podjęła jakieś kroki w kierunku uzyskania takiego tytułu prawnego. Powoływane przez Spółkę zamierzenie inwestycyjne jest w tej sytuacji jedynie źródłem interesu faktycznego. Ponadto, jak wskazano wyżej, w sytuacji, gdy treść planu nie narusza postanowień planu, trudno uzasadniać tezę, że plan naruszył interes Spółki, oparty na ogólniejszym brzmieniu studium. Źródłem interesu prawnego nie może być również powoływana przez Spółkę decyzja o warunkach zabudowy z 10 czerwca 2010 r. Po pierwsze, w świetle art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, to nie można z niej wywodzić naruszenia interesu prawnego. Jedynie w przypadku, gdyby inwestor podjął kolejny krok w procesie inwestycyjnym i uzyskał decyzje w sprawie pozwolenia na budowę, jego interes – już prawny, a nie tylko faktyczny – jest chroniony, z uwagi na wykluczenie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, stanowiącej podstawę pozwolenia na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w analizowanym zakresie, na co skądinąd wskazywał NSA w wyroku z 3 października 2018 r. Po drugie, spośród działek, do których odnosi się argumentacja podniesiona w uzasadnieniu skargi, decyzja z 10 czerwca 2010 r. odnosi się jedynie do działki [...], jednak nie w taki sposób, który mógłby być źródłem legitymacji skargowej Spółki. W decyzji wskazano jedynie w tym kontekście, że ustalenie warunków zabudowy dla realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, m. in. na terenie działek [...] i [...] ma nastąpić "z zachowaniem istniejącej zabudowy na terenie działek nr [...] i [...] [...]". Takie sformułowanie zawarte w decyzji o warunkach zabudowy nie może być absolutnie oparciem dla tezy o naruszeniu interesu prawnego Spółki. Konkluzją powyższych rozważań jest stwierdzenie, że Spółka nie wykazała naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w zakresie wykraczającym poza odniesienie do działek nr [...] i [...], co musiało skutkować odrzuceniem skargi w tej części na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.