II OSK 1725/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 170/11 w sprawie ze skargi [...]. z o. o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 25 czerwca 2010 r., nr XL/476/2010 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Rady Miasta Sopotu na rzecz [...] Sp. z o. o. z siedzibą w G. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 170/11, oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 25 czerwca 2010 r., nr XL/476/2010 w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Uchwałą z dnia 25 czerwca 2010 r., nr XL/476/2010, Rada Miasta Sopotu uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Sopotu. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. (dalej zwana jako "Spółka") w skardze na powyższą uchwałę wniosła o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: 1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej zwana "u.p.z.p.") poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w zignorowaniu wniosku właściciela nieruchomości o zmianę Studium oraz poprzez wprowadzenie do projektu Studium zapisów rażąco sprzecznych z wnioskiem właściciela; 2. art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. przez pominięcie procedury rozpatrywania wniosków o zmianę Studium; 3. art. 11 pkt 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w momencie podejmowania tych czynności przez Prezydenta Miasta Sopotu) przez pominięcie obowiązku zaopiniowania projektu Studium przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; 4. art. 11 pkt 10 i 11 u.p.z.p. przez wyłożenie do publicznego wglądu jedynie projektu zmian Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko, podczas gdy przepis ten przewidywał obowiązek wyłożenia projektu Studium wraz z prognozą; 5. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez sporządzenie rysunku Studium w trzech odrębnych dokumentach i w efekcie nie mające podstawy prawnej wkomponowanie dokumentów planistycznych jako załączników do uchwały w sprawie Studium; 6. art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez uwzględnienie przez Radę uwag do projektu i uchwalenie Studium bez dokonania zmian w projekcie, wynikających z tychże uwag oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag jednocześnie w uchwale o przyjęciu Studium; 7. art. 32 u.p.z.p.; 8. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie zasad sporządzania Studium oraz istotne naruszenie trybu sporządzania Studium wskazane w ww. punktach. Skarżąca Spółka wskazała, że w dniu 31 grudnia 2008 r. złożyła do Prezydenta Miasta Sopotu wniosek o sporządzenie zmian w ówcześnie obowiązującym Studium, opisując planowane zamierzenie inwestycyjne na terenie nieruchomości stanowiącej własność Spółki na osiedlu B., polegające na realizacji budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji przy ul. [...], w sąsiedztwie istniejących już budynków wielorodzinnych. Wniosek ten nie został rozpoznany, a przyjęte rozwiązania pozostają w rażącej sprzeczności z treścią tych wniosków. W ten sposób Prezydent naruszył interes prawny skarżącej wynikający z uprawnień właściciela nieruchomości. Wprowadzenie postanowieniami Studium gminnego limitowanej wysokości zabudowy nieruchomości w sposób istotny ogranicza prawa podmiotowe właściciela do korzystania z przedmiotu własności. Zakaz zabudowy wynikający z ustaleń Studium został bowiem "przeniesiony" do postanowień planu. Studium, jako akt poprzedzający powstanie planu miejscowego – z uwagi na swój wiążący charakter przy uchwalaniu planu – w sposób pośredni kształtuje prawa i obowiązki właścicieli. Zdaniem skarżącej wprowadzenie ograniczenia zabudowy nieruchomości ustaleniami Studium powinno posiadać "dodatkowe" materialnoprawne podstawy wynikające z przepisów obowiązującego porządku prawa powszechnego, które uzasadniałyby prawne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Nierozpatrzenie wniosków dotyczących Studium uznawane jest za naruszenie procedury sporządzania Studium oraz planu. Przyjęcie trybu przewidzianego do załatwiania wniosków w Kodeksie postępowania administracyjnego dodatkowo obliguje właściwy organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Spółka wskazała, że art. 11 pkt 8 u.p.z.p. przewidywał obowiązek zaopiniowania projektu Studium przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Projekt Studium powinien zostać ponownie zaopiniowany w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 75, poz. 474). Z dostępnych stronie materiałów nie wynika, by procedura opiniowania została powtórzona. Zdaniem skarżącej z treści obwieszczenia Prezydenta Miasta Sopotu z dnia 24 marca 2010 r. wynika, że wyłożeniu do publicznego wglądu podlegał jedynie projekt zmian Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko. Ponadto przepisy nie przewidują, by Studium składało się z trzech rysunków. Strona podniosła, że swoista "multiplikacja" załączników graficznych stanowi naruszenie zasad sporządzania Studium. Skarżąca wskazała, że uwzględnienie uwag prowadzi do zmiany treści Studium, a więc wymusza dokonanie stosownych korekt w dotychczasowym projekcie. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia Studium i poprzedzającą jego uchwalenie. W ocenie skarżącej Spółki przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie zostały sporządzone analizy określone w art. 32 u.p.z.p., a ich wyniki przedstawione komisjom i radzie gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przez uchwałę z zakresu administracji publicznej należy rozumieć uchwałę podjętą w sprawach należących do właściwości organów gminy rozstrzyganych w drodze uchwały. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Sopotu dotyczyła uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Sopotu. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy. Z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zaś, iż uchwalanie Studium należy do właściwości rady gminy. Z przepisów powyższych wynikało, iż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawach z zakresu administracji publicznej. Dalej Sąd zwrócił uwagę na znaczenie Studium dla uchwalenia planu miejscowego, w szczególności to, że jest ono wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Ustalając, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, w konsekwencji czy posiada ona legitymację do wniesienia skargi, Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka kwestionowała to, że nieruchomość, której jest właścicielem, została w zaskarżonym Studium przeznaczona na cel, w zasadzie dotychczas nie występujący na tym terenie (zabudowa wielorodzinna w miejsce zabudowy jednorodzinnej), jednak w sposób istotnie ograniczający prawo zabudowy, tj. poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy budynkami wyższymi niż 3-4 kondygnacje. Biorąc pod uwagę szczegółowość regulacji Studium co do wysokości zabudowy i odnosząc powyższy zapis Studium do zamierzeń inwestycyjnych strony skarżącej (budowa budynku wielorodzinnego o wysokości 12 kondygnacji), Sąd uznał, że zaskarżone Studium wprowadza na nieruchomości należącej do strony skarżącej istotne ograniczenie przysługującego jej prawa zabudowy, wynikającego z uprawnień właścicielskich, a tym samym należało uznać, że skarżąca spółka spełnia warunki wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzuty skargi nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia. Uchybienia podnoszone przez skarżącą spółkę w stosunku do procedury przyjęcia zaskarżonej uchwały nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez Radę Miasta Sopotu dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na Studium powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu (powinno być: "Studium"), które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. W ocenie Sądu taka wadliwość w odniesieniu do zaskarżonej uchwały nie zaistniała. W szczególności za takie nadużycie nie można było potraktować zignorowania wniosku skarżącej o zmianę Studium oraz wprowadzenia do projektu Studium zapisów sprzecznych z jej wnioskiem. W tym zakresie skarżąca zarzucała zaskarżonej uchwale naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Jednak należało mieć na względzie, że Skarżąca złożyła wniosek o zmianę Studium w dniu 31 grudnia 2008 r., po terminie do składania tego typu wniosków, który upłynął w dniu 31 października 2005 r., co wynika jednoznacznie z zawartych w dokumentacji planistycznej: 1) ogłoszenia prasowego z dnia 8-9 października 2005 r. oraz 2) obwieszczenia z dnia 5 października 2005 r. o przystąpieniu przez Prezydenta Miasta Sopotu do sporządzenia zmian Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Sopotu (teczka nr 1, k. 162 i 163 akt planistycznych). Wniosek skarżącej nie mógł zatem być przedmiotem rozpoznania przez Prezydenta Miasta Sopotu. Zdaniem Sądu, mimo złożenia wniosku po terminie nie było przeszkód prawnych do zawarcia w zaskarżonej uchwale ustaleń zgodnych z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącej, jednakże żaden przepis prawa nie tworzy obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczenia określonego gruntu. Żądanie takie nie wiąże, gdy wniosek w tym zakresie wpłynie w wyznaczonym terminie, tym bardziej nie istnieje obowiązek jego uwzględnienia w sytuacji, gdy wniosek jest spóźniony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Sąd wskazał, że w toku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały rozpatrzone zostały przez Prezydenta Miasta Sopotu wszystkie zgłoszone w zakreślonym terminie wnioski. Wskazuje na to wykaz wniosków złożonych do Studium (k. 144, teczka nr 1 akt planistycznych). Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby wnioski do Studium traktować tak jak wnioski formułowane na zasadach i w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa nie wskazuje formy prawnej tej czynności, dlatego na podstawie zasad ogólnych należy przyjąć, że może to być zarządzenie. Obowiązek rozpatrzenia wniosków nie musi oznaczać wydawania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osobnych zarządzeń dla każdego wniosku. Może się on ograniczyć do zarządzenia zbiorczego, w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia wniosków zestawionych w załączonej tabeli. Konieczna jest identyfikacja i oznaczenie w zarządzeniu i w dokumentacji prac planistycznych wniosków złożonych przez oznaczone osoby. Ustawa nie wymaga ani określenia rzez organ rozpatrujący sposobu uwzględnienia wniosków w Studium, ani uzasadniania odrzucenia wniosków. W aktach planistycznych, wbrew zarzutowi skargi, znajduje się również zawiadomienie m.in. Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku o podjęciu uchwały Rady Miasta Sopotu z dnia 29 października 2004 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmian Studium (teczka nr 1, k. 161 akt planistycznych) oraz zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia przez ten organ (teczka nr 1, k. 160 akt planistycznych). Następnie Prezydent Miasta Sopotu zwrócił się o opinię do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gdańsku, który to pismem z dnia 14 stycznia 2010 r. zaopiniował projekt Studium (teczka nr 1, k. 91 akt planistycznych). Z tych względów zarzut naruszenia art. 11 pkt 8 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do sporządzania zmiany Studium nie znajdował potwierdzenia w dokumentacji planistycznej. Również zarzut wyłożenia do publicznego wglądu projektu uchwały o zmianie Studium bez prognozy oddziaływania na środowisko nie znalazł potwierdzenia w dokumentacji planistycznej. Z ogłoszenia prasowego z dnia 27 marca 2010 r. i obwieszczenia z dnia 23 marca 2010 r. wynika, że projekt zmiany Studium był wyłożony do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 12 kwietnia 2010 r. do 17 maja 2010 r., zaś dokument zawierający prognozę jest opatrzony pieczęcią, z której wynika, że został wyłożony do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miasta Sopotu w tym samym okresie w ramach wyłożenia projektu Studium. Słusznie podkreśliła przy tym Rada Miasta Sopotu, że forma i treść obwieszczenia i ogłoszenia o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu została, normatywnie i w sposób wiążący dla organów, określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Przyjęta w rozporządzeniu treść ogłoszenia/obwieszczenia nie zawiera wskazania, aby projekt Studium był wykładany wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji bezzasadny okazał się również zarzut sporządzenia rysunku Studium w trzech odrębnych dokumentach. Wymóg art. 12 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. polegający na tym, że tekst i rysunek Studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu Studium nie oznacza, w ocenie Sądu, bezwzględnego zakazu sporządzenia rysunku Studium w większej ilości dokumentów, w szczególności, jeżeli miałoby się to przyczynić do poprawienia przejrzystości opracowania planistycznego. W przedmiotowej sprawie zastosowano trafnie i w sposób dopuszczalny metodę przedstawienia w odrębnych rysunkach uwarunkowań, uwarunkowań konserwatorskich oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia art. 12 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym Studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 12. Czynność uchwalenia Studium jest podejmowana przez radę wraz z czynnością rozstrzygnięcia w sprawie uwag do projektu Studium. W sytuacji, takiej jaka miała miejsce przy uchwalaniu przedmiotowej uchwały, gdy Rada Miasta Sopotu zajęła pozytywne stanowisko co do sposobu rozpatrzenia uwag przez Prezydenta Miasta Sopotu, nie było potrzeby dokonywania zmian w projekcie Studium, a sama uchwała mogła zostać poddana pod głosowanie w uchwale. Załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały zawiera wykaz złożonych uwag i sposób ich rozstrzygnięcia oraz uzasadnienie przyjętego rozwiązania (uwaga Skarżącej spółki zawarta jest pod nr 65, a jej rozstrzygnięcie i uzasadnienie jej nieuwzględnienia w odniesieniu – Ad 66). Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Analiza zawierająca ocenę aktualności Studium i planów miejscowych została w przedmiotowej sprawie sporządzona. Została ona zawarta w opracowaniu sporządzonym we wrześniu 2006 r. przez Prezydenta Miasta Sopotu pod tytułem "Miasto Sopot – Ocena aktualności Studium i Planów Miejscowych – analizy". Z dokumentu tego wynikała konieczność aktualizacji obowiązującego Studium. Stanowisko Rady Miasta Sopotu w przedmiocie konieczności aktualizacji Studium zostało przy tym wyrażone w uchwale Rady o przystąpieniu do dokonania zmian w obowiązującym Studium. W uzasadnieniu tejże uchwały wskazano bowiem na przyczyny, dla których Studium winno podlegać aktualizacji. W ocenie Sądu I instancji, skoro żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie okazał się zasadny, brak było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. w konsekwencji orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej u.p.z.p.), polegającą na przyjęciu, że jedyną granicą władztwa planistycznego gminy są przepisy prawa powszechnie obowiązującego, i w konsekwencji przyjęcie, iż gmina, uchwalając Studium, może dowolnie w tych granicach ograniczać uprawnienia właściciela, w tym prawo zabudowy; 2) błędną wykładnię art. 12 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że czynność uchwalenia Studium jest podejmowana przez Radę Miasta równocześnie (w jednym akcie, w ramach jednego głosowania) z czynnością rozstrzygnięcia w sprawie uwag do projektu Studium, w sytuacji, gdy rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia Studium, poprzedzającą jego uchwalanie; 3) błędną wykładnię art. 12 ust. 1 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że dopuszczalnym jest uwzględnienie przez Radę Miasta uwag do projektu uchwalenia Studium bez dokonania zmian w projekcie wynikających z tychże uwag; 4) błędną wykładnię art. 11 pkt 10 i 11 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz.U. Nr 130, poz. 871), polegającą na uznaniu, iż w ogłoszeniu o wyłożeniu projektu Studium do publicznego wglądu nie ma obowiązku zawierania informacji o wyłożeniu do publicznego wglądu Studium wraz prognozą oddziaływania na środowisko; 5) błędną wykładnię art. 11 pkt 1 w zw. z art. 11 pkt 4 u.p.z.p., polegającą na przyjęciu, że sporządzenie wykazów wniosków złożonych do Studium jest równoznaczne z rozpatrzeniem wniosków o zmianę Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; 6) błędną wykładnię art. 11 ust. 8 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Dz.U. Nr 130, poz. 871), polegającą na przyjęciu, że brak opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, która uwzględniałaby zmiany ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wprowadzone ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 75, poz. 474) stanowi spełnienie warunku uzyskania opinii właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponadto zarzucono naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi skarżącego, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Sopotu wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut o podstawowym znaczeniu w sprawie, mianowicie dotyczący naruszenia art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca Spółka wnosząc skargę do Sądu Wojewódzkiego wskazywała, że Rada Miasta uchwalając Studium nadużyła ustanowione wymienionym przepisem władztwo planistyczne poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy nieruchomości stanowiącej jej własność budynkami wyższymi niż 3-4 kondygnacje, podczas gdy Spółka wnioskowała o dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej o wysokości 12 kondygnacji. Sąd Wojewódzki dokonując oceny Studium w tym aspekcie zaznaczył, że prawnie wadliwymi będą takie ustalenia aktu planistycznego, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego i jednocześnie stwierdził, że takiej wadliwości w odniesieniu do zaskarżonej uchwały stwierdzić nie można było. Sąd podniósł, że w szczególności za takie nadużycie nie można było potraktować wprowadzenia do treści Studium zapisów sprzecznych z wnioskiem Spółki. Zgodzić się należało z argumentacją strony skarżącej, zwłaszcza przytoczonej w piśmie procesowym uzupełniającym skargę kasacyjną, że powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie uwzględnia w całokształcie normatywnego ujęcia instytucji tzw. władztwa planistycznego. W rozpatrywanej sprawie zakwestionowana przez Spółkę treść Studium w zakresie wprowadzonej limitowanej wysokości zabudowy niewątpliwie w sposób istotny ogranicza przysługujące stronie prawo zabudowy wynikające z uprawnień właścicielskich. Rzeczą więc Sądu Wojewódzkiego, kontrolującego legalność zaskarżonej uchwały, było dokonanie oceny, czy uchwała, w tym zakresie, który narusza interes prawny skarżącego, jest zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym. Nie do zakwestionowania jest bowiem prawo gminy wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w Studium lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p., doktrynalnie określonym władztwem planistycznym, nie oznacza oczywiście, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z 15 maja 2008 r., II OSK 1716/07). Zaznaczyć należy, że ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności. Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57). Niewątpliwie trzeba też dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Tak więc organ przy uchwalaniu Studium musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Przykładowo są to według art. 1 ust. 2: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Jak wynika z dokumentacji planistycznej oraz argumentacji przedstawionej przez Radę Miasta w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nieuwzględnienie zamierzeń inwestycyjnych skarżącej Spółki przy tworzeniu Studium było podyktowane konkretnymi względami, których jednak Sąd Wojewódzki nie analizował. Tymczasem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy konieczna była wnikliwa ocena Sądu co do przesłanek warunkujących wprowadzenie do Studium treści, która nie odpowiada interesowi prawnemu Spółki. Ponadto, zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, który w piśmie uzupełniającym z 20 października 2011 r. podniósł dodatkową okoliczność wskazującą na przekroczenie granic władztwa gminy realizowanego przy uchwalaniu Studium, w którego treści określono szczegółowo co do nieruchomości skarżącej maksymalną wysokość zabudowy. Odnosząc się do tego zagadnienia należy przede wszystkim zauważyć, że władcze działania gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej gminy na poziomie Studium zostały skonkretyzowane w przepisach art. 9-12 u.p.z.p. i różnią się one od działań związanych z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przewidzianych w art. 14-20 u.p.z.p. Studium, w przeciwieństwie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako akt o wyższym stopniu ogólności wyznacza granice, w jakich ma nastąpić wiążące ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów zagospodarowania i zabudowy. Zestawienie treści przepisów art. 10 i art. 15 wskazuje, że inne są zakresy przedmiotowe Studium oraz planu miejscowego. W Studium winny zostać określone uwarunkowania odnoszące się do zagospodarowania przestrzennego gminy, których katalog wymieniony został w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 2 w Studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 19 marca 2008 r. (II OSK 751/07) zwrócił uwagę na konieczność wzięcia pod uwagę intencji ustawodawcy, którego zamierzeniem było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy. O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być w miarę szczegółowe, o tyle treść Studium, jako aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a Studium nie powinno ustalać tego, co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści planu miejscowego. Na gruncie rozpatrywanej więc sprawy należy zaznaczyć, że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w Studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Z kolei przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zestawienie tych przepisów obrazuje różnicę między kierunkami zagospodarowania przestrzennego, które winno określać Studium, a ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji przyjmuje się w orzecznictwie, że wprowadzenie w Studium ograniczeń dotyczących m.in. wysokości zabudowy i ilości kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania Studium, skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyroki NSA z 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10 i 6 lipca 2011 r., II OSK 839/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 11 października 2010 r., II SA/Go 524/10). Przedstawione powyżej rozważania Sąd Wojewódzki uwzględni przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało stwierdzić, że są one nieusprawiedliwione. Zasadniczo dotyczą one trybu sporządzania Studium i stanowią powtórzenie zarzutów skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Abstrahując w tym miejscu od nieadekwatności przepisów powołanych przy zarzutach sformułowanych w pkt 5 i 6 (powołanie niewłaściwych jednostek redakcyjnych) należało przyjąć, że strona skarżąca nietrafnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 11 pkt 1, pkt 10 i 11 oraz art. 12 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną ich wykładnię. Dla porządku zastrzec również należy że mylnie określono poszczególne przepisy jako przepisy prawa materialnego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki właściwie interpretując przepisy regulujące tryb sporządzania Studium, doszedł do prawidłowej konkluzji, że: "uchybienia podnoszone przez skarżącą Spółkę w stosunku do procedury zaskarżonej uchwały nie znalazły potwierdzenia w przedłożonej przez Radę Miasta dokumentacji planistycznej, a w konsekwencji brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności". Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że w myśl art. 28 u.p.z.p. przesłanką nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie trybu sporządzania Studium. Jako istotne naruszenie trybu postępowania traktuje się takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (por. Planowanie i zagospodarowanie..., s. 251). Dodatkowo trzeba też mieć na uwadze, że głównym celem art. 28 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia konkretnego aktu planistycznego. Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 2-6 i wywody zawarte w jej uzasadnieniu pozbawione są argumentacji wykazującej wpływ zarzucanej Sądowi błędnej wykładni oznaczonych przepisów na realizację przez skarżącą Spółkę przysługujących jej uprawnień w toku procedury planistycznej, oraz na treść Studium w zakresie nieruchomości stanowiącej jej własność. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.