II SA/Lu 941/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz M. S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 941/07 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 22 października 2007 r. Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 6 sierpnia 2007 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. S. pozwolenia na budowę stacji paliw LPG na działkach nr 180/32 i 180/5 w miejscowości C., gm. K. D. oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, iż organ pierwszej instancji decyzją z dnia 6 sierpnia 2007 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. S. pozwolenia na budowę stacji paliw LPG na działkach nr 180/3 i 180/5 w miejscowości C., gm. K. D. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. S., będący zarządcą masy upadłości A. Sp. z o.o. w W., zarzucając, iż planowana inwestycja będzie sąsiadowała z rozlewnią wody mineralnej, co stanowi potencjalne zagrożenie ekologiczne dla środowiska naturalnego. Odwołujący się podniósł również, że budowa planowanej stacji została rozpoczęta przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty i umarzając postępowanie przeprowadzone przed tym organem podkreślił, iż w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie robót budowlanych może nastąpić dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, iż decyzja Starosty z dnia 6 sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, wobec wniesienia w ustawowym terminie odwołania przez stronę postępowania – zarządcę masy upadłości A. Sp. z o.o., nie zyskała przymiotu ostateczności. W tej sytuacji zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż, jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 października 2007 r. stacja paliw LPG na działkach nr 180/3 i 180/5 w miejscowości C. była w całości wykonana. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, iż Wojewoda nie miał żadnych podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, gdyż nie posiadał dowodu naruszenia przez skarżącą art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach organ odwoławczy powinien był wydać decyzję merytoryczną i utrzymać w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę. Strona skarżąca podniosła również, iż nie została poinformowana przez organy administracji o fakcie wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 6 sierpnia 2007 r. Zdaniem strony w takiej sytuacji, należy uznać, że budowa stacji paliw LPG na działkach nr 180/3 i 180/5 w miejscowości C. została rozpoczęta i ukończona zgodnie z prawem. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1, uzasadniające uchylenie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie powołanych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przede wszystkim zaś nie wyjaśniły organy, kto ma przymiot strony w tej sprawie. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej wszczęte zostało na skutek wniosku skarżącej o udzielenie pozwolenia na budowę stacji paliw. Zastosowanie mieć będą zatem przepisy art. 28 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 28 ust. 2 ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., który za stronę postępowania administracyjnego uznaje każdego, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Obszar oddziaływania obiektu stanowi teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy). W celu ustalenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ stosujący prawo jest zatem zobligowany do określenia obszaru oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego obejmuje nieruchomości oznaczone numerami: 180/3,180/5,180/6 i 169/10. Z akt sprawy wynika, że wszystkie te nieruchomości stanowią własność Gminy K. D. Na działkach nr 180/3 i 180/5 ma być realizowana inwestycja, polegająca na budowie stacji paliw (ubocznie zauważyć jednak należy, że co do działki nr 180/3 brak wypisu ze skorowidza działek). Natomiast działki nr 180/6 i 169/10 sąsiadują z działkami nr 180/5 i 180/3 (por. mapę na k.6 akt organu pierwszej instancji). Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia, nie wiadomo więc, dlaczego wskazane w decyzji nieruchomości znalazły się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie ulega jednak wątpliwości, że wskazany w decyzji obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje nieruchomości będących własnością spółki A., która wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Z powoływanego już skorowidza działek wnika bowiem, że spółka ta jest jedynie właścicielem nieruchomości oznaczonych numerami 169/7, 169/8 i 169/9, nie wymienionych w decyzji oraz dzierżawcą nieruchomości oznaczonej numerem 180/6. Jak wynika z mapy na k. 6 akt organu pierwszej instancji działki nr 169/7, 169/8 i 169/9 nie sąsiadują z działkami nr 180/3 i 180/5. Skoro nieruchomości Spółki nie znalazły się w obszarze oddziaływania obiektu, obowiązkiem organu drugiej instancji było wyjaśnienie, czy wnoszącemu odwołanie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji jednak tego nie uczynił. Rozpoznał odwołanie, nie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czy odwołujący jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą jakiejkolwiek nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie zakwestionował też ustaleń organu pierwszej instancji co do zasięgu obszaru oddziaływania i nie uzupełnił postępowania dowodowego w tym zakresie, mimo iż był do tego uprawniony na podstawie przepisu art. 136 k.p.a. W tej sytuacji organ drugiej instancji nie miał dostatecznych podstaw do przyjęcia, że złożone odwołanie pochodzi od strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wprawdzie Spółce A. doręczona została decyzja organu pierwszej instancji, okoliczność ta sama przez się nie uzasadnia jednak uznania jej za stronę postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że z treści decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie wynika, że Spółka A. jest stroną, nie została ona bowiem w tej decyzji wymieniona. Także wskazane w decyzji nieruchomości nie stanowią własności lub przedmiotu użytkowania wieczystego Spółki, nie znajdują się również w jej zarządzie. Zaskarżona decyzja wydana została zatem z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie ukształtowało się bowiem stanowisko, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, Wokanda 1999, nr 11, s. 35 oraz przykładowo: wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 515/05, niepubl., postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, niepubl., wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 50, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006 r., VII SA/Wa 703/06, niepubl.). Przedstawiciele nauki prawa publicznego podkreślają, że w przypadku, gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 597; por. także G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, t. II, s. 229-230). Wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i umarzającej postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę na skutek rozpatrzenia odwołania podmiotu, co do którego brak było dostatecznych podstaw do przyjęcia, że jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę narusza powołane na wstępie przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz przepisy art. 105 § 1, 136 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie sprawę, ustali, czy wnoszący odwołanie należy do kręgu osób wskazanych w art. 28 ust. 2 ustawy. Organ drugiej instancji powinien dążyć do wyjaśnienia tej okoliczności sprawy, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., mając na uwadze dokonaną w doktrynie i orzecznictwie interpretację pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. W doktrynie podkreśla się, że organ administracji ma obowiązek po pierwsze zidentyfikować wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają powołane w definicji ograniczenia, po drugie zaś zmuszony jest do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu na podstawie tych przepisów odrębnych (por. T. Asman, (w:) Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 86). W orzecznictwie wskazuje się, że za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Natomiast właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 935/05, niepubl.). W wyroku z dnia 14 grudnia 2006 r. (II OSK 75/20061) Naczelny Sąd Administracyjny Sąd zwrócił uwagę, że modyfikacja pojęcia strony z k.p.a. poprzez wprowadzenie określenia "obszar oddziaływania obiektu" rodzi pewne trudności interpretacyjne. Sąd podkreślił, że znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r. (II OSK 208/06, opubl. w ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz.12), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy należą nie tylko przepisy rozporządzeń, określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i inne budowle oraz ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. Należy zauważyć, iż przepis art. 28 ust. 2 ustawy nie zalicza do stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę osób, którym przysługują prawa obligacyjne do nieruchomości. Okoliczność, że spółka jest dzierżawcą nieruchomości oznaczonej jako działka nr 180/6 nie daje zatem podstaw do uznania jej za stronę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy oraz § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).