II SA/Lu 96/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 1 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w R. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 2 w zakresie wyrażenia "wyłącznie nadwozia", § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 ust. 1 - 3, § 8 ust. 10, § 10 ust.1, § 10 ust. 2 pkt 4 jej załącznika w postaci Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]; II. w pozostałej części skargę oddala. W dniu [...] lutego 2021 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. P. na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2015 roku w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta M. P. stanowiącego załącznik wymienionej uchwały (Dz. Urz. Woj. Lub. z dnia 9 listopada 2015 r., poz. 3399). Prokurator domagał się na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a." stwierdzenia nieważności tej uchwały w zakresie objętym § 3 ust. 1 pkt 1 i 2, § 3 ust. 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 – 3, § 8 ust. 10, § 10 ust. 1, § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 2 pkt 4, § 10 ust. 2 pkt 5, § 11 ust. 5 załącznika do uchwały [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2015 roku w sprawie przyjęcia Regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta M. P. (dalej: Regulamin). Rozstrzygnięciu temu Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w dacie podjęcia uchwały – Dz. U. 2013 r., poz. 1391 ze zm., dalej: u.c.p.g.) poprzez wprowadzenie rozwiązań stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej a mianowicie: 1. postanowienie w § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu, iż mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie na utwardzonych częściach nieruchomości i przy użyciu środków ulegających biodegradacji, a także wskazanie, iż mycie dotyczy wyłącznie nadwozia samochodu; 2. wprowadzenie w § 3 ust. 3 Regulaminu ograniczeń w zakresie napraw pojazdów samochodowych w sposób wykraczający poza zakres delegacji ustawowej; 3. określenie w § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu obowiązków w zakresie warunków i charakterystyki miejsca ustawienia pojemników na odpady; 4. nieuzasadnione powtórzenie w § 6 ust. 1 - 3 Regulaminu w zmodyfikowanej formie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., dotyczącej konieczności utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym w szczególności poprzez ich dezynfekcję i dezynsekcję co stanowiło naruszenie także § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908); 5. nałożenie w § 8 ust. 10 Regulaminu obowiązku trwałego zgniatania odpadów przed ich włożeniem do pojemnika oraz obowiązek opróżniania z zawartości opakowań po żywności lub innych produktach; 6. nałożenie § 10 ust. 1 Regulaminu na właścicieli i opiekunów zwierząt domowych obowiązku utrzymywania tych zwierząt w sposób nie stwarzający uciążliwości lub zagrożenia dla ludzi; 7. nałożenie § 10 ust. 2 pkt 2 Regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi zaś psów należące do ras psów agresywnych wyłącznie na smyczy i w kagańcu przez osoby pełnoletnie; 8. wprowadzenie w § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu na właścicieli nieruchomości prawa zwolnienia psa ze smyczy jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej, odpowiednio oznaczonej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; 9. nałożenie § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu na właścicieli lub opiekunów zwierząt domowych, zaś w § 11 ust. 5 na właścicieli zwierząt hodowlanych obowiązku usunięcia zanieczyszczeń pozostawionych przez te zwierzęta. Prokurator w uzasadnieniu wskazał, że rada gminy na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. została upoważniona do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na obszarze gminy w zakresie określonym w tym przepisie. Wskazane w nim elementy mają przy tym charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Ustawa nie pozwala prawodawcy lokalnemu na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Nadto wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Prokurator doszedł do przekonania, że na właścicieli nieruchomości zostały nałożone obowiązki i zakazy z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W zakresie zaskarżonego § 3 ust. 1 – 3 Regulaminu wskazał, iż przewidziane w nim przepisy nie znajdują uzasadnienia w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Prawodawca lokalny był uprawniony jedynie do określenia w regulaminie zasad, jakie muszą być spełnione, aby mycie i naprawa pojazdów samochodowych – poza myjniami i warsztatami naprawczymi – było dopuszczalne. Istotne jest bowiem odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów w zgodzie z ustawą. Przepis ten nie może stanowić podstawy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonej części samochodu tj. nadwozia. Wprowadzając takie ograniczenie organ przekroczył ustawowe kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Natomiast sformułowanie, zgodnie z którym mycie pojazdów może odbywać się wyłącznie na utwardzonych częściach nieruchomości i przy użyciu środków ulegających biodegradacji, narusza wymóg precyzji tekstu aktu normatywnego, gdyż posługuje się nieokreślonymi prawnie pojęciami. Zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Zdaniem Prokuratora przepis § 3 ust. 3 Regulaminu został sformułowany z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Rada gminy jest zobligowana do wskazania warunków, w jakich naprawy pojazdów są dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów, np. drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdu. Przez swoje sformułowanie przywołany przepis regulaminu, wkracza w materię unormowaną w art. 144 kc. Przepis ten nakazuje właścicielowi nieruchomości powstrzymywanie się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Ograniczenia przewidziane regulaminem (§ 3 ust. 1 pkt 3) są dalej idące, ponieważ de facto zakazują wszelkich działań związanych z naprawą pojazdów, powodujących powstanie jakichkolwiek uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, a nie tylko takich, które przekraczałyby określoną "przeciętną miarę". Prokurator wskazał, że taką samą argumentację należy odnieść do § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu. Przepis wskazuje szczegółowe obowiązki dotyczące warunków umiejscawiania pojemników, do których zbierane są odpady. W treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. ustawodawca umieścił wyłącznie kompetencję do określenia warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Prawodawca lokalny nie był upoważniony do formułowania wymagań w zakresie miejsc, w których umiejscowione mają te pojemniki. Przepis § 5 Regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące warunków umiejscowienia pojemników do zbierania odpadów nie ma umocowania w ustawie, a wkracza w prawo własności, gdyż to od właściciela zależy, w którym miejscu nieruchomości będzie przechowywał pojemniki. Kolejno Prokurator podniósł, że nie ma podstaw do nałożenia w § 8 ust. 10 Regulaminu obowiązku trwałego zgniatania odpadów przed ich włożeniem do pojemnika oraz opróżniania z zawartości opakowań po żywności lub innych produktach, zatem przepis ten stanowi przekroczenie kompetencji rady gminy. W zakresie § 10 ust. 1 Regulaminu Prokurator zarzucił, że przepis został sporządzony w sposób zbyt ogólny, niesprecyzowany i niedookreślony. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił radę gminy do określenia "szczegółowych obowiązków" osób utrzymujących zwierzęta domowe, w tym właśnie w zakresie "ochrony przed zagrożeniem" ze strony zwierząt. Redakcja przepisu § 10 ust. 1 Regulaminu jest nieprecyzyjna, w istocie nie wiadomo, jakie konkretnie obowiązki zostały nałożone na właścicieli zwierząt domowych. Powołał się przy tym na brzmienie art. 77 k.w. Prokurator zwrócił także uwagę na linię orzeczniczą, zgodnie z którą nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta nie powodowały żadnych hałasów, jednak nie każdy hałas będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Zdaniem Prokuratora nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe co do zasady jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jednak obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Natomiast przepis § 10 ust. 2 pkt 2 Regulaminu został sformułowany w sposób kategoryczny i niedopuszczający wyjątków, nie uwzględniając specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia, fizjologii zwierząt, jak również bardziej rygorystycznie niż przewidziane to zostało w ustawach. Prokurator powołał się przy tym na orzecznictwo NSA. Wskazał, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od cech i innych uwarunkowań fizycznych zwierzęcia może prowadzić do działań niehumanitarnych. Ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej w sytuacji, gdy nakazane tym aktem prawa miejscowego środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Dodatkowo zacytował treść art. 77 k.w. oraz art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (w dacie uchwalania regulaminu: Dz. U. 2013 r., poz. 856 ze zm., dalej u.o.z.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator zwrócił uwagę, że spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące na liście ras niebezpiecznych, a wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Prokurator podał, że analogiczne uwagi należy poczynić w odniesieniu do § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu. Wskazał, że przepis stanowi o prywatnej nieruchomości, nie zaś miejsc publicznych, w związku z tym przepis ingeruje w prawo własności. Za rażąco sprzeczne z ustawą należy uznać ograniczanie prawa własności w zakresie decydującym o tym, kiedy na terenie prywatnej nieruchomości można zwolnić psa ze smyczy. W § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta. W tym kontekście Prokurator przywołał brzmienie art. 145 k.w. i 91 k.w. oraz art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. (na czas uchwalenia Regulaminu: Dz. U. 2013 r., poz. 947 ze zm.). Reasumując powyższe rozważania Prokurator wskazał, że skoro kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta została uregulowana w przepisach rangi ustawy, brak jest podstaw do umieszczania jej w akcie prawa miejscowego tj. w regulaminie. W odpowiedzi na skargę M. M. P. wniosło o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezprzedmiotowość wynikającą z uchylenia uchwałą Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta M. P. (Dz. Urz. Woj. z 2020 r., poz. 6786). Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora ujętym w uzasadnieniu skargi. Zanegowała jego stanowisko co do § 3, § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu, wskazując, że rada była uprawniona do podjęcia Regulaminu we wskazanym brzmieniu. W zakresie § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zarzut dotyczący § 8 ust. 10 Regulaminu jest zdaniem gminy bezpodstawny, ponieważ przepis prawa, na który powołuje się skarżący tj. art. 4 ust. 2 pkt 1a ustawy nie istniał w dniu 30 września 2015 r. tj. w dniu uchwalania przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały. Natomiast w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy nie ma takich postanowień, o jakich wspomina skarżący. W zakresie zarzutów wymienionych przez Prokuratora w punktach 6, 7 i 8, gmina zajęła stanowisko, że są to kwestie, które od wielu lat wzbudzały liczne kontrowersje szczególnie wśród rad gmin, które zmuszone były stosować przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy w warunkach stale zmieniających się interpretacji co do zakresu tej regulacji. Dokonanie poprawnego uchwalenia przepisów prawa miejscowego w przedmiotowym zakresie stanowić musiało zawsze wypadkową między potrzebami ogółu mieszkańców (przede wszystkim brak hałasu i niezanieczyszczone miejsca publiczne) a prawami osób - właścicieli zwierząt domowych (prawo własności i dobrostan zwierząt). W ocenie Rady Miasta zakwestionowane przepisy § 10 Regulaminy stanowią z jednej strony rozsądny kompromis pomiędzy tymi grupami interesów a z drugiej strony mieszczą się w granicach ustawowych delegacji do wydania przepisów prawa miejscowego na podstawie w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Odnosząc się do ostatniego zarzutu, dotyczącego § 10 ust. 2 pkt 5 Regulaminu gmina wskazała, że jego treść jest odmienna od art. 145 k.w.; przepis dotyczy czasu, w jakim należy usunąć zanieczyszczenia, co mieści się w delegacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("u.s.g.") przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym np. podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Kr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Rozpatrując skargę stwierdzić należy, że zarzuty P. P. są jedynie częściowo zasadne. Przedmiotem niniejszej skargi, a więc i kontroli sądowej jest § 3 ust. 1 – 3, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 – 3, § 8 ust. 10, § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, 4, 5 oraz § 11 ust. 5 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta M. P. stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] września 2015 roku nr [...]. Powyższa uchwała utraciła moc na podstawie § 2 uchwały Rady Miasta M. z dnia [...] listopada 2020 r. (nr [...]). Okoliczność ta została podniesiona w odpowiedzi na skargę. Okoliczność zmiany zakwestionowanego przepisu nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności jego poprzedniego brzmienia, ani do umorzenia postępowania na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, a pogląd ten podziela Sąd orzekający w sprawie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie (bądź zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Ponadto skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (bądź zmiana) uchwały – wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06). W § 3 zaskarżonego Regulaminu ustawodawca lokalny wskazał, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dozwolone jest wyłącznie: na terenach nieruchomości niesłużących do użytku publicznego, pod warunkiem, że odbywa się to na utwardzonej ich części, przy pomocy środków ulegających biodegradacji, a powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub gromadzone są w szczelnych zbiornikach bezodpływowych, w szczególności ścieki takie nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych ani do ziemi (pkt 1); na terenach służących do użytku publicznego, tylko w miejscach do tego przygotowanych i specjalnie oznaczonych (pkt 2). Zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia Regulaminu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, które obejmują zasady dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Sąd przychylił się do stanowiska Prokuratora, że organ gminy został zobowiązany w ustawie wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami. Takie było bowiem dokładne brzmienie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. Gmina nie mogła jednak, gdyż brak ku temu podstawy prawnej, ograniczyć możliwości mycia pojazdów tylko do określonych części samochodu (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16). W związku z powyższym ograniczenie możliwości mycia samochodu jedynie do nadwozia pojazdu przekracza delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. W ocenie Sądu takie ograniczenie jest również w praktyce nierealne, gdyż mycie zderzaków, czy niżej położonych części karoserii oznacza mycie kół czy podwozia. W pozostałym zakresie stanowisko Prokuratora dotyczące zakwestionowanego § 3 Regulaminu należy uznać za chybione. Należy zauważyć, że wymóg używania środków ulegających biodegradacji, które nie spowodują zanieczyszczenia środowiska, stanowi dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami. Sąd stanął na stanowisku, że pojęcie "środków ulegających biodegradacji" jest jasne, zrozumiałe na poziomie językowym i nie wymaga definicji wyrażonej w akcie prawnym. Definicja słownikowa jest w tym zakresie wystarczająca. Przepisy w regulaminie odnoszące się do wymogu utwardzonego podłoża, na którym można myć samochód stanowią szczegółowe unormowanie umożliwiające mycie samochodów poza miejscami do tego przystosowanymi, a więc ze swej istoty niezabezpieczającymi środowiska przed negatywnym oddziaływaniem np. środków chemicznych. Sąd uznał, iż taka regulacja służy celowi wskazanemu przez ustawodawcę. W zakresie kwestionowanego przez Prokuratora wyrażenia "drobnych napraw", które zostało umieszczone w § 3 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, należy stwierdzić, że zasadniczo mycie i naprawa pojazdów może odbywać się wyłącznie w miejscach do tego przeznaczonych. Wynika to m. in. z przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności dotyczących immisji, zakazujących przekraczających ponad przeciętną miarę oddziaływań na działki sąsiednie, a także z przepisów Kodeksu wykroczeń. Tylko na zasadzie wyjątku czynności te można wykonywać poza myjniami i warsztatami. Ustawa upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie szczegółowych warunków tych czynności. Określając te warunki rada gminy powinna mieć na uwadze przede wszystkim to, że czynności te poza myjniami i warsztatami naprawczymi mają charakter wyjątkowy. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że warunki dokonywania drobnych napraw pojazdów samochodowych realizują cel art. 4 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. Ze względu na to, że - jak wskazano - obowiązujące przepisy tylko na zasadzie wyjątku dopuszczają mycie i naprawę samochodów poza warsztatami czy myjniami, przy czym powinno się to odbywać w sposób ograniczający negatywne oddziaływanie na działki sąsiednie. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Prokuratora, że wprowadzone w kwestionowanym przepisie Regulaminu ograniczenia, pozwalające na dokonywanie poza warsztatami naprawczymi wyłącznie drobnych napraw pojazdów samochodowych, stanowi przekroczenie upoważnienia sformułowanego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. i że istotnie narusza prawo. Sąd w całości przychylił się do stanowiska Prokuratora w zakresie zaskarżonego § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu. Zgodnie z tym przepisem pojemniki na odpady komunalne należy ustawiać w miejscach łatwo dostępnych zarówno dla ich użytkowników, jak i dla pracowników przedsiębiorców, w sposób niepowodujący nadmiernych uciążliwości i utrudnień dla mieszkańców nieruchomości lub innych osób (ust. 1) a także powinny być ustawiane w granicach nieruchomości w miejscu na wyrównanej powierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota; miejsce ustawienia pojemników właściciel nieruchomości jest obowiązany utrzymywać w czystości (ust. 2). Sąd zważył, że prawodawca lokalny nie był uprawniony do ingerencji w prawa podmiotowe właścicieli nieruchomości poprzez nakazanie im podejmowania określonych czynności, w szczególności polegających na rozmieszczaniu pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie – w tym przypadku łatwo dostępnym i na wyrównanej powierzchni. Regulacja ta nie znajduje uzasadnienia w treści art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., zgodnie z tym przepisem regulamin określa warunki rozmieszczania pojemników i utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym. Należy mieć na względzie, że gestii właściciela leży zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości. Przy ustalaniu treści regulaminu należało mieć na uwadze, aby określanie warunków rozmieszczania pojemników nie stanowiło ingerencji w prawo własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2017 r. (II OSK 280/16 opubl. w CBOSA) wskazał, że z ustawowego uprawnienia do tworzenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących warunków rozmieszczania pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, mających walor norm kierunkowych i opisowych - nie wynika normatywna możliwość prawodawcy lokalnego do tworzenia dyrektywalnych nakazów dla właścicieli nieruchomości w postaci określonych prawem obowiązków działania. Sąd nie przychylił się do argumentacji Prokuratora w zakresie § 6 Regulaminu, która ograniczała się jedynie do wskazania naruszenia zasad techniki prawodawczej w myśl przepisu § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. nr 100, poz. 908). Kwestia ta ze swej istoty nie może stanowić istotnego naruszenia prawa. Sąd miał także w polu widzenia, że Regulamin pełni funkcję informacyjną. Zaskarżony przepis stanowi realizację obowiązku rady gminy do określenia - zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. - m.in. warunków utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku cyklicznego mycia urządzeń do gromadzenia odpadów stanowi konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym (zob. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 469/11). Nie ulega wątpliwości, że Prokurator zarzucił § 8 ust. 10 Regulaminu naruszenie delegacji ustawowej wyrażonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. – mimo błędnego oznaczenia. Przepis ten brzmiał następująco: regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Przepis został wprowadzony ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 87). Przepis wszedł w życie 1 lutego 2015 r., zatem obowiązywał w dacie podjęcia uchwały. Sąd podziela stanowisko Prokuratora o braku podstawy prawnej do nałożenia na obywateli obowiązku trwałego zgniatania i opróżniania zawartości odpadów przed ich wyrzuceniem do pojemnika (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 5 lutego 2021 r., IV SA/Wa 2388/20 i IV SA/Wa 2389/20, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2020 r., II SA/Kr 1178/20). Nadto uznał, że obowiązek "trwałego zgniatania" odpadów nie spełnia wymogu precyzyjności. Ta cecha przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, aby ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. W omawianym przepisie ustawodawca lokalny nie sprostał tym wymaganiom. W zakresie § 10 Regulaminu, Prokurator zaskarżył ust. 1, ust. 2 pkt 2, 4 i 5. Zgodnie z tym przepisem właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych, a w szczególności psów ras uznawanych za agresywne są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki nad tymi zwierzętami i utrzymywania ich tak, aby nie stanowiły uciążliwości dla innych osób, a także nie stwarzały zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz zwierząt, ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt (§ 10 ust. 1). Zgodnie z brzmieniem § 10 ust. 2 do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy: prowadzenie psa na smyczy, a psa rasy uznanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – na smyczy i w kagańcu, przez osoby pełnoletnie mogące zapewnić bezpieczeństwo osobom przebywającym w pobliżu zwierzęcia (pkt 2); zwolnienie psa ze smyczy przez opiekuna na terenie swojej nieruchomości może mieć miejsce tylko wtedy, gdy nieruchomość jest należycie ogrodzona, uniemożliwiając opuszczenie jej przez psa oraz odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (pkt 4). Sąd uznał, że regulacja § 10 ust. 1 i § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu przekraczają upoważnienie ustawowe, natomiast w pozostałym zakresie zarzuty skargi były nietrafione. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. gmina ma obowiązek określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Prawodawca lokalny nie był upoważniony do określania odpowiedzialności właściciela lub opiekuna zwierzęcia. Kwestia ta została uregulowana w Kodeksie cywilnym (art. 431 k.c.) a wymaga podkreślenia, że ustawodawca uczynił to w sposób mniej restrykcyjny, przewidział bowiem przesłanki zwalniające z odpowiedzialności deliktowej. Nadto trafnie wskazał skarżący, że przepis ten jest na tyle nieprecyzyjny i abstrakcyjny, że pozwala na jego różną interpretację. Nie nakłada jasnych i konkretnych obowiązków na właścicieli i opiekunów zwierząt. Stanowi też w zasadzie jedynie powtórzenie przepisu ustawy. Wskazanie w Regulaminie, że właściciele lub opiekunowie zwierząt domowych są zobowiązani do sprawowania właściwej opieki i utrzymywania tych zwierząt w sposób niestwarzający uciążliwości dla innych osób takiego doprecyzowania nie stanowi. Stopień zatem ogólnikowości, pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego przepisu pozwala na wniosek, że jest on sprzeczny z celem i przedmiotem wspomnianej regulacji. Kolejno należy wskazać na trafność skargi w zakresie zaskarżenia § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu. Wskazana regulacja nie ma umocowania w delegacji ustawowej, modyfikuje przepisy ustawy i prowadzi do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Podnieść należy, że co do zasady nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., lecz obowiązki te muszą pozostawać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Gd 748/18, CBOS). Skoro zwierzę, zgodnie z przepisami ustawy, znajduje się na ogrodzonym terenie prywatnym – nie ma możliwości dostania się na teren publiczny – nie istnieje podstawa do nakładania na właściciela nieruchomości dalej idących zakazów i nakazów. Kwestie związane z nałożeniem w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązków dotyczących wyprowadzania zwierząt na uwięzi budzą istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19, CBOSA). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na uwięzi lub w kagańcu. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy między innymi do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Powyższe oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków. Regulamin pełni wówczas funkcję precyzującą obowiązki osób prowadzących psy. Sąd ocenił, że tak sprawowana kontrola nad zwierzęciem daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia dla osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r., III OSK 3137/21). Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołanie się do treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2002 r., poz. 638, dalej u.o.z.). Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Regulacja ta dotyczy zatem w istocie innej kwestii, a mianowicie puszczania zwierząt, a nie ich wyprowadzania (prowadzenia). Przepisy te obejmują swymi hipotezami różne sytuacje faktyczne. Sąd zważył, że wyrażenie "puszczania psa" na gruncie prawa wykroczeniowego bywa rozbieżnie interpretowane. W doktrynie wskazuje się, że art. 166 k.w. (dotyczący puszczania psa luzem w lesie) może bowiem obejmować także sytuacje, gdy niedopilnowany pies zerwie się z uwięzi (por. A. Michalska-Warias [w:] Kodeks wykroczeń. Komentarz aktualizowany, red. T. Bojarski, LEX/el., dostęp: 2021, art. 166). W ocenie Sądu wyrażenie "prowadzenie" bądź "wyprowadzanie" obejmuje wyłącznie umyślne działania człowieka i nie wzbudza powyższych wątpliwości. Analogicznie należy ocenić także treść art. 77 k.w. i art. 431 k.c. Przepisy te bowiem regulują kwestie związane z odpowiedzialnością cywilną i karną posiadaczy zwierząt. Nie określają one natomiast wprost obowiązków związanych ze sprawowaniem należytej pieczy nad zwierzętami. W szczególności w k.w. ustawodawca nie wskazał, czym są wskazane w przepisie zwykłe środki ostrożności, które należy zachować przy trzymaniu zwierzęcia. Reasumując powyższe roważania należy zatem stwierdzić, że co do zasady wprowadzenie nakazu prowadzania psa na uwięzi, a przedstawicieli niektórych ras na uwięzi i w kagańcu, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie – służy to osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w których psy są wyprowadzane. Podkreślić należy, że przez zagrożenie, o którym stanowi art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. należy rozumieć nie tylko zagrożenie (ewentualnym) atakiem zwierzęcia, ale także psychiczną obawę, dyskomfort osoby trzeciej, spowodowany tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pies wyłącznie ze względu na swoje właściwości takie jak duża, silna budowa może wywoływać strach, podobnie jak zwierzę, które wprawdzie tych cech zewnętrznych nie ma, lecz charakteryzuje się nieustępliwością czy zajadłością. W takich sytuacjach psy mogą wywoływać u osób postronnych, szczególnie u dzieci i osób starszych, poczucie zagrożenia dla zdrowia i życia. Z drugiej strony zgodzić należy się z tym, że ograniczenia nakładane na właścicieli psów powinny mieć charakter proporcjonalny i ekwiwalentny wobec celu, któremu służy regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Omawiany przepis regulaminu spełnia te wymogi z uwagi na doprecyzowanie, że chodzi tu wyłącznie o wyprowadzanie psów na tereny użytku publicznego. W kontekście powyższych uwag za uzasadnione można uznać więc wprowadzenie tego rodzaju wymogów w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku. Przeciwko takiej ocenie nie przemawia to, że w regulaminie obowiązek prowadzania psa na uwięzi oraz – ras psów uznawanych za agresywne – także w kagańcu wprowadzono w sposób nieprzewidujący żadnych wyjątków, w tym tych wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Skoro bowiem wyjątki takie wynikają z przepisów innych, bezwzględnie obowiązujących ustaw, to nie było potrzeby ich powtarzania w regulacji o charakterze regulaminu. Przedmiotowa regulacja ma charakter przepisu o charakterze ogólnym, od którego wyjątki mogą wynikać z przepisów o charakterze szczególnym. Należy zauważyć, że powtarzanie regulacji ustawowych w regulaminie jest niepożądane, nawet jeżeli nie zawsze ma charakter sprzeczny z prawem. Jednocześnie należy zauważyć, że cytowany powyżej art. 10a ust. 3 u.o.z. również nie przewiduje wyjątków od wprowadzonej normy. Zgodnie z hipotezą tego przepisu zakazane jest puszczanie psa bez uwięzi, nie wprowadzono jednak wyjątków wynikających ze stanu zdrowia psa, jego rozmiaru czy wieku (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2950/19). Odnieść należy się także do podnoszonych w skardze i dość często powtarzanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać za niedopuszczalne, jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela (podobny pogląd wyrażono także w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 148/20 oraz w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 195/20, a także wyroki WSA w Lublinie z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 83/21 oraz II SA/Lu 63/21,dostępne w CBOSA). Po pierwsze nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na uwięzi lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Oczywiście, nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierzę, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie - samo w sobie - stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że wyjście na spacer ma jedynie charakter epizodyczny i ograniczony w czasie. Nie ulega także wątpliwości, że właściciel może dostosować smycz (m. in. jej długość), rodzaj i wielkość obroży oraz kagańca do potrzeb czy stanu zdrowia psa. Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładaniu tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia albowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. W szczególności co do zwierząt brak jest organów oraz procedur prawnych, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, rozstrzygnięcia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek lub stan zdrowia, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. Nie sposób także wykluczyć, że ugryźć może także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną. Nakaz prowadzenia psa na uwięzi, a ras niebezpiecznych również w kagańcu, nie jest sprzeczny z żadnym przepisem rangi ustawowej czy podustawowej. Z tych też względów Sąd nie podzielił zarzutu skargi odwołującego się do kwestii związanych z nieuwzględnieniem przez organ przy uchwaleniu zaskarżonego przepisu regulaminu takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa. Sąd zważył jednocześnie, że § 10 ust. 2 pkt 3 Regulaminu przewiduje wyjątek od zasady wyprowadzania psa wyłącznie na uwięzi. W związku z powyższym opiekun zwierzęcia ma możliwość, przy zachowaniu zasad przewidzianych w regulaminie, umożliwienia psu naturalnego zachowania, nieskrępowanego smyczą. W zakresie § 10 ust. 2 pkt 5 i § 11 ust. 5 Regulaminu Sąd nie przychylił się do stanowiska wyrażonego w skardze. Zgodnie z treścią tych przepisów do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy m. in. natychmiastowe usuwanie zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach publicznych, takich jak ulice, chodniki, parki, skwery, zieleńce itp. oraz innych miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku, np. klatki schodowe (§ 10 ust. 2 pkt 5); właściciele zwierząt gospodarskich mają obowiązek usuwania odchodów zwierzęcych, pozostałości karmy lub ściółki pozostawionych na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku (§ 11 ust. 5). Obowiązki wyrażone w powyższych przepisach mają charakter jednoznaczny, konkretny, a nie ogólny i służą niewątpliwie ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zaskarżone przepisy nie naruszają prawa w sposób istotny, w szczególności mając na względzie, że regulaminy pełnią funkcję informacyjną. Uzasadnienie skargi Prokuratora w tym zakresie należało ocenić jako chybione. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że § 3 ust. 2 w zakresie wyrażenia "wyłącznie nadwozia", § 5 ust. 1 pkt 1 i 2, § 6 ust. 1 – 3, § 8 ust. 10, § 10 ust. 1, § 10 ust. 2 pkt 4 Regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają przepisy prawa i działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku stwierdził ich nieważność, w pozostałym zaś zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.