II SA/Lu 962/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi Związku Komunalnego Gmin Ziemi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyjęcia propozycji zmian Statutu Związku oddala skargę. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 i art. 99 ust. 1a ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zgromadzenia Z. L. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie przyjęcia propozycji zmian Statutu Związku, w części obejmującej jej § 1. Uchwała ta została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] września 2015 r. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż nie jest prawnie dopuszczalne aby przepisy statutu związku międzygminnego przewidywały, że w zależności od stanowiska rady gminy należącej do związku dane zadanie z zakresu gospodarowania odpadami będzie wykonywał organ związku międzygminnego lub organ gminy. Tymczasem zakwestionowane regulacje dopuszczają, iż to samo zadanie w zakresie ustanowionej kompetencji mogą wykonywać jednocześnie zgromadzenie związku i rady gmin członków tego związku. W ocenie Wojewody tego rodzaju konstrukcja jest sprzeczna z istotą związku międzygminnego. Gminy tworzące związek międzygminny, zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przekazują swoje prawa i obowiązki w zakresie zadań przekazanych związkowi z dniem ogłoszenia statutu związku. Zadania przekazane przez gminy stają się zadaniami własnymi związku ze wszystkimi tego prawnymi konsekwencjami. Organ nadzoru wskazał, że z regulacji zapisów Statutu Z. L. z dnia [...] lipca 2004 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. L. . z 2013 r. , poz. 2352) wynika, iż Z. L. wykonuje zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników, w tym m. in. dokonuje wyboru metody ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i określa stawki opłat (§ 7 ust. 1 pkt 17 Statutu). Mocą § 1 przedmiotowej uchwały Zgromadzenie Związku postanowiło nadać nowe brzmienie regulacji § 7 ust. 1 pkt. 17 Statutu Z. L. stanowiąc, iż punkt 17 ustępu 1 otrzymuje brzmienie: "dokonywaniu wyboru metody ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i określaniu stawek na terenie Gmin- Członków Związku z zastrzeżeniem ust 2a - 2d,". W dalszej części tego przepisu Zgromadzenie wskazało, iż po ustępie 2 dodaje się ustępy 2a, 2b, 2c oraz 2d w brzmieniu następującym: ,,.2a. Dokonanie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenie stawki takiej opłaty, podejmowanie uchwał w sprawie zwolnienia w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pozostaje w kompetencji Gminy-Członka w wypadku, gdy Gmina ta podejmie uchwałę o przejęciu takich kompetencji. 2b. W przypadku, gdy wysokość opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalona przez Radę Gminy, stosownie do ust. 2a, jest niższa od przewidywanych kosztów odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu przypadających na tą Gminę i ustalonych po rozstrzygnięciu przetargu, wówczas powstałą różnicę pokryje ta Gmina, przekazując składkę uzupełniającą Związkowi. 2c. Związek, w razie wystąpienia okoliczności, o której mowa w ust. 2b, przekazuje Gminie szczegółowe rozliczenie przewidywanych kosztów z podaniem kwoty różnicy w terminie 14 dni od podjęcia przez radę gminy uchwały. Gmina zobowiązana jest pokrywać różnicę wyliczoną przez Związek w przeliczeniu na miesiąc, z góry do 15 dnia każdego miesiąca, jako składkę uzupełniającą. 2d. Związek do 31 marca każdego roku przekaże Gminie szczegółowe rozliczenie kosztów rzeczywistych w stosunku do kosztów przewidywanych, o których mowa w ust. 2b za rok poprzedni. Gmina zobowiązana jest pokryć niedobór, w terminie 30 dni od otrzymania rozliczenia, w formie składki uzupełniającej. W przypadku nadwyżki środków Związek, przekazując rozliczenie, dokonuje zwrotu na rzecz Gminy, w formie korekty należnej składki." W ocenie organu nadzoru powyższa propozycja zmian Statutu została przyjęta bez podstawy prawnej i z naruszeniem obowiązujących przepisów, w szczególności art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przyjęta przez Zgromadzenie zmiana Statutu Związku pozwalająca na przyjmowanie przez gminy należące do związku odrębnych uchwał w zakresie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami, ustalenia wysokości tych opłat jak również uchwał w zakresie zwolnień z ustalonej opłaty, narusza ponadto art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie organu nadzoru przyjęta przez Zgromadzenie Związku regulacja narusza również art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z ust. 1a tego artykułu, w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań. Ustalanie wysokości przedmiotowych opłat jest zatem nierozerwalnie związane z finansowaniem systemu gospodarowania odpadami na terenie związku. Ustalanie to może więc zostać pozostawione uznaniu organów stanowiących gmin członkowskich związku. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nadzoru, stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] we wskazanym zakresie jest uzasadnione. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu niezgodność z prawem, polegającą na naruszeniu: 1) art. 90 ust. 1 i 3 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, 2) art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 a, art. 6k oraz 6r ustawy z dnia [...] września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i w konsekwencji niesłuszne uznanie, że przyjęta propozycja zmian w Statucie Związku jest sprzeczna z prawem. W oparciu o powyższe Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że z twierdzeniem Wojewody nie można się zgodzić. Z zakwestionowanego projektu Statutu wynika bowiem, że Zgromadzenie Związku, w wypadku podjęcia przez radę gminy uchwały o przejęciu kompetencji z zakresu gospodarowania odpadami, nie byłoby uprawnione do wprowadzania regulacji obowiązującej na terenie tej gminy. Żaden przepis, w szczególności przepisy, na które powołuje się Wojewoda, nie zabrania natomiast wprowadzania takich regulacji. Skarżący Związek powołał się na wyrok z dnia 7 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1216/08, LEX nr 533146), w którym Naczelny Sąd Administracyjny – odnosząc się do treści art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku" – stwierdził, że to, iż na związek przechodzą prawa i obowiązki nie oznacza, że wygasają zadania gminy, co wykluczałoby przystąpienie do innego związku". Zdaniem strony skarżącej, skoro w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przystąpienie do związku i przejście praw i obowiązków na ten związek nie powoduje wygaśnięcia zadań gminy przystępującej do związku, to zakwestionowane przez Wojewodę regulacje nie naruszają prawa. W proponowanej zmianie Statutu wyraźnie bowiem wskazano, iż wyłącznie gmina będzie właściwa do stanowienia w zakresie wysokości opłat, jeśli postanowi o tym jej rada gminy. Kompetencje Związku będą więc ograniczone w zakresie tego zdania na terenie tej gminy, jednak związanie to nie powoduje sugerowanego przez organ nadzoru dualizmu w zakresie stanowienia prawa miejscowego. Organy (rada gminy-członka i Zgromadzenie Związku) będą bowiem autonomiczne w swoich rozstrzygnięciach - regulacje przez nie uchwalane nie będą się pokrywać. Strona skarżąca podkreśliła, że szereg związków gmin posiada statutowe regulacje analogiczne do kwestionowanych. Ustosunkowując się do argumentu Wojewody odnoszącego się do treści art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Związek Komunalny podniósł, że zadania związane z gospodarką odpadami, powodujące powstanie kosztów, pozostaną nadal zadaniami Związku. Zgodnie bowiem z § 7 ust. 1 Statutu Związek wykonuje zadania związane z gospodarowaniem odpadami komunalnymi, polegające m.in. na dokonywaniu wyboru metody ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i określanie stawek opłat (pkt 17). Zdaniem strony skarżącej zadania są i byłyby nadal (po wejściu w życie zmiany Statutu) finansowane przez Gminy z ich składek. Samo uchwalanie ich wysokości nie jest więc żadnym argumentem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi organ nadzoru ponownie podkreślił, że niedopuszczalne jest podejmowanie przez Zgromadzenie Związku regulacji bez wyraźnego upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru sąd uchyla ten akt (art. 148 p.p.s.a.). W sytuacji zaś, gdy zaskarżony akt nadzoru nie narusza prawa, sąd zobowiązany jest skargę oddalić (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto wymaga podkreślenia, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w ramach kryteriów określonych powyższymi przepisami Sąd doszedł do wniosku, że jest ona bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest bowiem zgodne z prawem. Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm., dalej jako "usg"), wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Stosownie zaś do art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Pojęcie owego istotnego naruszenia prawa nie zostało jednak zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79, LEX nr 33805 oraz z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932). Z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu u.s.g. mamy więc do czynienia przede wszystkim w przypadku wykroczenia przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, a zatem w razie przekroczenia delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 1036/13, LEX nr 1437421). Powyższe rozważania znajdują zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, pomimo, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie odnosi się do uchwały rady gminy, lecz do uchwały zgromadzenia związku międzygminnego (tj. Zgromadzenia Z. L.). Art. 99 ust. 1a u.s.g. stanowi bowiem, że przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. W tym kontekście wyjaśnić wypada, że w myśl art. 64 ust. 1 u.s.g., w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (ust. 3). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Wojewody, iż objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała nr [...] Zgromadzenia Z. L. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie przyjęcia propozycji zmian Statutu Związku, w części obejmującej jej § 1 w sposób istotny narusza prawo przekraczając upoważnienie ustawowe a nadto pozostając w sprzeczności w szczególności z dyspozycją art. 64 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.). W pierwszym rzędzie wypada jednak zauważyć, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] października 2015 r. zostało podjęte z zachowaniem terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wskazana wyżej uchwała została bowiem doręczona organowi nadzoru w dniu [...] września 2015 r. (prezentata – k. 1 akt adm.) W świetle art. 64 ust. 1 u.s.g. związki międzygminne są dobrowolnymi organizacjami gmin tworzonymi w celu wspólnego wykonywania ich zadań publicznych. Wszelkie prawa i obowiązki gmin uczestniczących w takim związku, związane z wykonywaniem przekazanych mu (we właściwej formie) zadań, przechodzą z mocy prawa na właściwe organy tego związku, z dniem ogłoszenia statutu związku, o czym stanowi art. 64 ust. 3 tej ustawy. W konsekwencji związek staje się podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wykonuje je związek biorąc pod uwagę charakter prawny związku a więc to, że ma on osobowość cywilnoprawną i publicznoprawną. Chodzi o uzgodnione przez gminy przekazanie (powierzenie) zadań gmin, które związek będzie realizował w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związkowi mogą być przekazane wszelkie zadania publiczne gmin, zarówno te, których realizacja następuje w formach administracyjnoprawnych, jak i te, które mogą być realizowane w formach cywilnoprawnych. Istota związku międzygminnego polega więc na tym, że zainteresowane gminy ustalają jakie zadanie należące do zakresu ich działania będzie wykonywane wspólnie i w tym celu tworzą samodzielny byt prawny w postaci związku, na który przenoszą wykonywanie tego zadania. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku dotyczące wykonywania zadania przekazanego związkowi, przechodzą na związek (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 2/04, publ. ONSAiWSA 2005/4/64). Na gruncie zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku z gminach dopełnieniem powyższych rozważań jest treść art. 3 ust. 2a ustawy czystości i porządku w gminach, który stanowi, iż w razie wykonywania przez związek międzygminny zadań, o których mowa w ust. 2, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy, w tym uchwalanie aktów prawa miejscowego, wykonują właściwe organy tego związku. Do zadań, o których mowa w ust. 2 powołanego unormowania, należy natomiast nadzorowanie gospodarowania odpadami komunalnymi, w tym realizacja zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (pkt 4). Regulacje Statutu Z. L. z dnia [...] lipca 2004 r. – jak zasadnie zauważył organ nadzoru – wskazują, że Związek ten wykonuje zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, niezbędne do utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników związku. Szczegółowy katalog zadań Związku określony został w § 7 Statutu do którego to przepisu odnosi się zmiana objęta § 1 zaskarżonej uchwały). Do zadań tych należy m.in. dokonywanie wyboru metody ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i określanie stawek opłat (pkt 17), określanie terminów, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 18), określanie wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli lub zarządców nieruchomości (pkt 19), przyjmowanie od właścicieli lub zarządców nieruchomości deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 20). Z przytoczonego Statutu jednoznacznie zatem wynika, że realizacja zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, została zastrzeżona dla Zgromadzenia Z. L., które zobowiązane jest uchwalać akty prawa miejscowego wynikające z upoważnień zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Tymczasem kwestionowany § 1 zaskarżonej uchwały przewiduje możliwość podjęcia przez gminy należące do związku uchwały o przejęciu tych kompetencji. Taka regulacja – jak słusznie zauważył organ nadzoru – nie znajduje podstaw prawnych, a nadto jest niedopuszczalna zarówno z uwagi na treść art. 64 ust. 3 u.s.g., jak i art. 3 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rozwiązanie takie – pozostawiając radom gmin należących do związku możliwość samodzielnego podejmowania uchwał w sprawie ustalenia wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, narusza także art. 6k w zw. z art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te nie pozostawiają bowiem żadnych wątpliwości, że jeżeli związek międzygminny wykonuje zadania gmin wymienione w art. 3 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to na organy związku przechodzą prawa i obowiązki gmin we wskazanym zakresie, łącznie z upoważnieniem do wydawania aktów prawa miejscowego - uchwał w przedmiocie wysokości opłat za gospodarowania odpadami komunalnymi. W konsekwencji na organy związku przechodzi całość zadań związanych zarówno z ustaleniem opłat za gospodarowanie odpadami, jak również kwestie związane z ich pobieraniem oraz egzekucją. Z tych względów stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały Zgromadzenia Z. L. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie przyjęcia propozycji zmian Statutu Związku, w części obejmującej jej § 1, należy uznać za zasadne. Podniesione z zaskarżonym rozstrzygnięciu argumenty, w ocenie Sądu, są w całości prawidłowe. Odnosząc się końcowo do argumentacji podniesionej w skardze, podnieść wypada, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania stanowisko wyrażone w powołanym przez stronę skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1216/08 (LEX nr 533146). Wyrok ten zapadł bowiem w sprawie o odmiennym stanie faktycznym, zaś zaczerpnięta z niego teza ("To, że na związek przechodzą prawa i obowiązki nie oznacza, iż wygasają zadania gminy...") odnosi się wyłącznie do zagadnienia, czy gminy, dla realizacji określonego zadania, mogą tworzyć więcej niż jeden związek międzygminny. Przyjęcie – jak uczynił to NSA – iż jest to dopuszczalne, w żaden sposób nie podważa stanowiska wyrażonego przez organ nadzoru w niniejszej sprawie, iż w razie utworzenia związku, zadania przekazane związkowi należą do jego wyłącznej kompetencji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.