II SA/Lu 964/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnia się wyroku; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. P. i J. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 964/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 8 października 2012 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej ([...]), Wójt Gminy S.: 1) ustalił Z. i J. małżonkom P., współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne o numerach: [...] o powierzchni 0,2106 ha, położonych w miejscowości [...], opłatę adiacencką w wysokości 1 804,00 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2013 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania Z. i J. małżonków P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 1 804,00 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Organ odwoławczy uznał za datę stworzenia warunków do podłączenia należącej do Z. i J. małżonków P. nieruchomości do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej dzień końcowego odbioru tej inwestycji, to jest 7 listopada 2011 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w tej dacie obowiązywała już uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie Kolegium, zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję Z. i J. małżonkowie P. zakwestionowali ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działek ewidencyjnych o numerach: [...] do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, że warunki podłączenia dla tych działek zostały stworzone jeszcze przed 12 listopada 2009 r., to jest na pierwszym etapie realizacji sieci kanalizacji sanitarnej i wodociągowej z przyłączami dla osiedla mieszkaniowego [...], a więc przed dniem 9 czerwca 2011 r., w którym weszła w życie uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uprawniającej do nałożenia takiej opłaty. Skarżący wskazali ponadto, że Kolegium naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 86 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym pominięcie okoliczności, że na wskazanej wyżej nieruchomości istnieje własne ujęcie wody oraz zbiornik na nieczystości płynne, co w istotny sposób zaniżyło wartość tej nieruchomości przed stworzeniem możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Zarzucili również, że nie zapewniono im prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, z naruszeniem art. 10 § 1, art. 79 § 1 i art. 81 K.p.a. Nadto, zdaniem skarżących, organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz powinien był jedynie uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Organ odwoławczy naruszył przede wszystkim wrażoną w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stosownie do treści tego przepisu, organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno-reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy S., nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie prowadzą bowiem rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, Lex nr 1337331). W niniejszej sprawie Kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 399/13, (LEX nr 1487808), zgodnie z którym "w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części, albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy". W sytuacji, gdy odwołanie dotyczy całej decyzji – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie – to decyzja organu drugoinstancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę i nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji. Prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę praworządności (tak m. in. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 234/11 oraz z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 19/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2014 r., II SA/Gd 763/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Bd 1091/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mimo, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, to należy odnieść się do stanowiska, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku tutejszego sądu z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12, CBOSA. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd odmienny, wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2011 r., I OSK 1921/10 (LEX nr 1131497). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że urządzenie infrastruktury technicznej nie może funkcjonować do czasu zgłoszenia do użytkowania, a zatem korzystanie z niego jest nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi będą daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone według przepisów ustawy Prawo budowlane. Należy więc podkreślić, że ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi bowiem uwzględniać – obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny. W myśl art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego, jak wskazano wyżej, czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. W związku z tym należy przyjąć, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że przyjęcie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych przy realizacji sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w miejscowości [...] miało miejsce w dniu 13 lutego 2012 r. (k. 27 i k. 29 akt adm.). Ta data stanowi zatem dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 wyżej powołanej ustawy. Ponadto należy podnieść, że wbrew stanowisku skarżących, przy określaniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu, dla ustalenia opłat adiacenckich, o których mowa w art. 107 ust. 1 i art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uwzględnia się wartości części składowych tej nieruchomości, a zatem również własnych ujęć wody, czy urządzeń do gromadzenia i odprowadzania ścieków. Wynika to z treści § 40 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wskazane na wstępie uchybienia przepisom prawa procesowego przez organ drugiej instancji uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe oceny i wnioski. Rozpozna odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.