II SA/Lu 972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia ekspertyzy technicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; II. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (zwany dalej WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], nakładające na Wspólnotę Mieszkaniową Nr [...] przy ul. C. w R.F. na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) obowiązek dostarczenia w terminie do 31 listopada 2011 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w R. F. przy ul. C., na działce o nr ewid. [...] w zakresie oceny bezpieczeństwa przed zawilgoceniem i korozją biologiczną ze wskazaniem przyczyn powstania jak również środków likwidacji występującej pleśni, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Po uchyleniu postanowieniem WINB w L. z dnia [...] lipca 2011 r. postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (zwanego dalej PINB) z dnia [...] maja 2011 r. nakładającego na Wspólnotę Mieszkaniową Nr [...] przy ul. C. w R. F. obowiązek dostarczenia ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w R. F. przy ul. C. [...] na działce o nr ewid. [...] w zakresie oceny bezpieczeństwa przed zawilgoceniem i korozją biologiczną ze wskazaniem przyczyn powstania jak również środków likwidacji występującej pleśni, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pracownicy organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji przeprowadzili w dniu 16 maja 2011 r. kontrolę stanu technicznego lokalu mieszkalnego Nr 7 w R. F. przy ul. C. [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że lokal mieszkalny nr 7 zlokalizowany jest na ostatniej kondygnacji trzykondygnacyjnego murowanego budynku mieszkalnego, jest lokalem narożnym, składającym się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. W pokojach na ścianach i suficie na powierzchni tynku stwierdzono występowanie czarnego nalotu. W pokojach i w kuchni znajdują się kratki wentylacyjne częściowo zamknięte. Według oświadczeń lokatorów mieszkania, nalot pojawił się kilkanaście lat temu i okresami tworzy warstwę o grubości kilku milimetrów. W trakcie kontroli stwierdzono również, że podobny nalot o różnym stopniu nasilenia występuje także w innych lokalach mieszkalnych całego budynku. Dach budynku posiada konstrukcję drewnianą pokrytą płytami z eternitu falistego częściowo popękanymi. Na stropie mieszkania nr 7 stwierdzono występowanie mokrych plam, świadczących o przeciekaniu wody podczas opadów atmosferycznych. Według oświadczenia członków zarządu wspólnoty mieszkaniowej, budynek został wybudowany około 1950 r. W roku 1993 w budynku została wykonana wewnętrzna instalacja gazowa oraz wymieniona stolarka okienna z drewnianej na PCV. Strop ostatniej kondygnacji (w pionie lokalizacji lokalu mieszkalnego nr 7) został częściowo ocieplony styropianem o nieustalonej grubości ocieplenia. W dniu 1 sierpnia 2011 r. zarząd wspólnoty dostarczył audyt energetyczny budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w R. F., dotyczący przedsięwzięcia termomodernizacyjnego w zakresie obniżenia kosztów ogrzewania budynku poprzez ocieplenie poddasza, remont pokrycia dachowego, ocieplenie ścian zewnętrznych oraz ocieplenie ścian zewnętrznych piwnic wraz z wymianą okien piwnicznych. Organ pierwszej uznał, że dostarczony audyt nie rozwiązuje problemu występowania pleśni w mieszkaniach. Wentylacja pomieszczeń odbywa się grawitacyjnie poprzez kratki wentylacyjne. Stan techniczny przewodów kominowych według ostatniej kontroli kominiarskiej jest dobry, a przewody kominowe nadają się do użytkowania. W wyniku analizy autytu stwierdzono, że roboty dociepleniowe poprawią wartość izolacji termicznej przegród budowlanych, jednak nie wyeliminują nadmiaru pary wodnej, będącej bezpośrednią przyczyną powstania pleśni, której przyczyny powstania mogą być spowodowane różnymi czynnikami, np. niedostateczną wentylacją spowodowaną wymianą w 1993 r. stolarki okiennej na PCV, powodując brak nawiewu powietrza. Organ pierwszej instancji, uznając, iż opracowany audyt energetyczny oraz opinie kominiarskie nie wskazują na przyczyny powstawania pleśni w lokalach mieszkalnych, postanowieniem z dnia [..] sierpnia 2011 r., znak [...], wydanym na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego, nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową Nr [...] przy ul. C. w R. F. obowiązek dostarczenia w terminie do 31 listopada 2011 r. ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. C. [...] w R. F. w zakresie ocen bezpieczeństwa przez zawilgoceniem i korozją biologiczną ze wskazaniem przyczyn powstania oraz środków likwidacji występującej pleśni przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej Nr [...] przy ul. C. w R. F., wnosząc o uchylenie postanowienia. Zarząd wskazał, iż w październiku 2010 r. opracowano audyt energetyczny nieruchomości oraz kosztorys robót budowlanych celem przeprowadzenia niezbędnych remontów budynku polegającego na wykonaniu ocieplenia ścian zewnętrznych, ocieplenia stropu poddasza oraz remontu pokrycia dachowego, ocieplenia oraz izolacji ścian zewnętrznych piwnic i wymiany okien piwnicznych. Zarząd podniósł również, że przygotowanie nakazanej postanowieniem ekspertyzy w zakresie oceny stopnia zawilgocenia oraz korozji biologicznej wiąże się z bardzo dużym wydatkiem wynoszącym 8610,00 zł, co naraziłoby mieszkańców budynku na jednorazowe wpłaty na pokrycie kosztów ekspertyzy w wysokości 478,50 zł. Zdaniem zarządu, przyczyną nadmiernej wilgoci w lokalu nr 7 jest brak przewietrzania pomieszczenia oraz jego ogrzewania. Zarząd wspólnoty nadmienił, że każdy lokal mieszkalny ma indywidualne ogrzewanie. Utrzymując powyższe postanowienie w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., WINB w Lublinie wskazał, iż znajdująca się w aktach sprawy potwierdzona za zgodność kserokopia autytu energetycznego budynku mieszkalnego przy ul. C. [...] w R. F. opracowana została w oparciu o wizję dokonaną w dniu 14 października 2011 r. dla celów przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, przewidzianego do realizacji w trybie ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. Opracowanie to nie wskazuje przyczyn powstania, a także sposobu likwidacji pleśni występującej w lokalu mieszkalnym nr 7. Występowanie na ścianach i sufitach pleśni może być podyktowane różnymi przyczynami. Dopiero wykonanie nałożonego zaskarżonym postanowieniem obowiązku wskaże przyczyny, a także pozwoli na podjęcie działań ukierunkowanych na likwidację pojawiającej się w pomieszczeniach pleśni. Celowi temu służy art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, wskazany jako podstawa prawna postanowienia PINB w C. z dnia [...] sierpnia 2011 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na właściciela obiektu budowlanego, którym jest Wspólnota Mieszkaniowa Nr [...] przy ul. C. w R. F., obowiązek dostarczenia w terminie do 31 listopada 2011 r. ekspertyzy określonej w sentencji postanowienia. W skardze na powyższe postanowienie Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] przy ul. C. w R. F. wniosła o stwierdzenie jego nieważności jako skierowanego do osoby nie będącej stroną w sprawie albo uchylenia postanowienia w całości jako naruszającego prawo. Skarżąca podniosła, iż jak stwierdzono podczas oględzin, wskutek uszkodzenia płyt eternitu stanowiącego pokrycie dachu, może występować przeciekanie wody przez strop ostatniej kondygnacji, stąd widoczne zacieki na stropie. W tym przypadku znana jest więc przyczyna zacieku oraz sposób jej likwidacji. Ponieważ dach jest częścią wspólną budynku, Zarząd Wspólnoty zlecił wykonanie uszczelnienia pokrycia we wszystkich miejscach, które mogą spowodować przecieki wody opadowej lub nawiewanie śniegu w okresie zimowym. Ponadto Zarząd Wspólnoty zawarł umowę z przedsiębiorcą w sprawie wymiany pokrycia dachu w 2012 r. W tej części PINB nie miał więc wątpliwości co do przyczyn występowania zawilgocenia i sposobu jego usunięcia. Skarżąca powołała się na treść art. 13 ust. 1 ustawy o własności lokali, zgodnie z którym właściciel lokalu zobowiązany jest utrzymywać swój lokal w należytym stanie. Oznacza to, że do właściciela lokalu należy również podejmowanie wszelkich działań zapobiegających kumulowaniu się nadmiernej wilgoci w lokalu, w tym wykorzystanie w całości możliwości wynikających z funkcji przewodów wentylacyjnych. Jak stwierdzono podczas oględzin, kratki wentylacyjne były częściowo zakryte. Nie ma więc, zdaniem skarżącej, wątpliwości, że stwierdzone zawilgocenie i pleśń dotyczą lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość (w myśl przepisów ustawy o własności lokali). Skarżąca podniosła, iż w przedmiotowej sprawie obowiązek dostarczenia ekspertyzy nałożono na Wspólnotę Mieszkaniowa Nr [...] przy ul. C. w R. F., która nie jest właścicielem lub zarządcą lokalu nr 7 przy ul. C. [...]. Wspólnota Mieszkaniowa zajmuje się bowiem (w myśl przepisów ustawy o własności lokali) zarządem nieruchomością wspólną. Tymczasem właściciela lokalu nr 7 organ pierwszej instancji nie potraktował jako strony postępowania. Skarżąca wskazała, iż organ pierwszej instancji w swoim postanowieniu nie wskazał, kto jest właścicielem lokalu nr 7 przy ul. C. [...], nie wskazał też, jakie obowiązki związane z utrzymaniem lokalu należą do Wspólnoty Mieszkaniowej, a jakie do właściciela lokalu. Wyraźnie wskazując na związek przyczynowo-skutkowy miedzy niedostateczną wentylacją lokalu a powstałym zawilgoceniem i zagrzybieniem, nie zajął się obowiązkami właściciela tej nieruchomości (lokalu), bezpodstawnie nakładając obowiązek w tym zakresie (związany z dużymi kosztami obciążającymi właścicieli innych lokali) na Wspólnotę Mieszkaniową. Organ pierwszej instancji nie wskazał również, jaki związek z zarządem częściami wspólnymi nieruchomości ma powstałe zagrzybienie w lokalu nr 7 i dlaczego uznał, że obowiązek sporządzenia ekspertyzy należy nałożyć na Wspólnotę Mieszkaniową. Z tych względów, mając na uwadze, że Wspólnota Mieszkaniowa Nr [...] przy ul. C. w R. F. nie jest właścicielem ani zarządcą lokalu nr 7 przy ul. C. [...], a stwierdzone nieprawidłowości powodujące wydanie zaskarżonego postanowienia nie obejmują części wspólnych nieruchomości, należy, zdaniem skarżącej, stwierdzić, że postanowienie zostało skierowane do osoby nie będącej strona w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze wskazać należy, iż organy błędnie wskazały podstawę prawną wydanych przez siebie rozstrzygnięć. Art. 81c zawarty jest w rozdziale 8 ustawy - Prawo budowlane zatytułowanym "Organy administracji architektoniczno-budowanej i nadzoru budowlanego", obejmującym przepisy ustrojowe i kompetencyjne organów budowlanych. Zamieszczenie art. 81c w rozdziale zawierającym regulacje ustrojowe, poświęcone kompetencjom właściwych organów administracji publicznej, pozwala stwierdzić, że mają one charakter ogólny i znajdują zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany (architektoniczno-budowlany lub nadzoru budowlanego) żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. Zatem przepis ten, jako norma o charakterze ustrojowym (kompetencyjnym) powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami materialnymi ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 26 sierpnia 2008 r., II OSK 954/07, niepubl.; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2016/98, niepubl.). Z powyższego wynika, iż postanowienie wydane w oparciu o treść art. 81 c ust. 1 albo ust. 2 Prawa budowlanego nie może rozstrzygać sprawy administracyjnej co do jej istoty, kończąc tym samym postępowanie administracyjne. Jest to postanowienie o charakterze dowodowym, które może być wydane jedynie w ramach postępowania toczącego się w oparciu o materialne przepisy z zakresu prawa budowlanego, w tym art. 66 Prawa budowlanego. Powyższe wynika wprost z treści art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów (...). Ponadto, w ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, organy naruszyły jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasadę prawdy obiektywnej, co mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Podkreślenia wymaga, iż nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c/ Prawa budowlanego, do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno -budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zastosowanie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2007 r., II SA/Kr 351/07, niepubl., wyrok WSA w Olsztynie z 9 września 2010 r., II SA/Ol 620/10, niepubl.). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ pierwszej instancji powziął wątpliwość co do stanu technicznego budynku wielorodzinnego zlokalizowanego w R. F. przy ul. C. [...], na działce o nr ewid. [...], co miało związek z zawilgoceniem i korozją biologiczną, występującą w szczególności w lokalu nr 7, znajdującym się w tym budynku. Nakładając na skarżącą wspólnotę obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, co pociągało za sobą znaczne obciążenie finansowe wspólnoty, organy nadzoru budowlanego miały obowiązek jednoznacznie ustalić, czy stwierdzone podczas oględzin zawilgocenie dotyczy całego budynku, czy jedynie lokalu nr 7, w którym zawilgocenie stwierdzono, a co za tym idzie, czy przyczyną tego stanu rzeczy jest nieodpowiedni stan techniczny budynku, czy niewłaściwe korzystanie z lokalu nr 7 przez zajmujące ten lokal osoby. Z pewnością dla nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest wystarczający argument podniesiony przez organ pierwszej instancji w niniejszej sprawie, że opracowany audyt energetyczny oraz opinie kominiarskie nie wskazują na przyczyny powstawania pleśni w lokalach mieszkalnych w przedmiotowym budynku. Zauważyć ponadto należy, iż w protokole oględzin tego budynku wskazano jedynie lakonicznie, iż "czarne naloty na ścianach i suficie stwierdzono również częściowo w innych lokalach mieszkalnych - o mniejszym stopniu nasilenia niż w lokalu nr 7" (k. 13 akt admin.). Z protokołu oględzin, którego treścią kierowały się organy, wydając postanowienia w niniejszej sprawie, nie wynika jednak, jakie jest źródło pochodzenia tych czarnych nalotów, gdyż przeprowadzający oględziny nie podjęli nawet próby ustalenia przyczyn tego stanu rzeczy. Nie wyjaśniając tych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy aspektów, organy naruszyły dyspozycje art. 7 i art. 77 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści zaś przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, organ, wysuwając daleko idące wnioski, mające doniosłe skutki prawne dla strony, nie uzasadnił ich wystarczającymi argumentami i nie znalazły one pokrycia w zebranym materiale dowodowym, czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Z całą pewnością materiał dowodowy zebrany w toku postępowania wyjaśniającego - do momentu wydania zaskarżonego postanowienia - nie uzasadniał stanowiska organu, gdyż był on niewystarczający. W związku z powyższym Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit.c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd wydał w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni wymogi określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ustalając jednoznacznie źródło pochodzenia zawilgocenia lokalu nr 7 w budynku wielorodzinnym zlokalizowanym w R. F. przy ul. C. [...], na działce o nr ewid. [...], co pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia przy zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno odpowiadać dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji.