II SA/Lu 974/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej decyzją z 22 października 2021 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm. dalej jako "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej J. K. od decyzji Wójta Gminy Wojcieszków z 31 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką - E. L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wyżej opisaną decyzją organ pierwszej instancji, odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką E. L., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy przyznania świadczenia jest, po pierwsze data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki i po drugie, brak związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawna matką. Od powyższej decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej nie wypełnia przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Jak wskazała, ustawodawca nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku sprawowania opieki przez całą dobę. Stwierdziła, że sprawuje opiekę nad matką i opieka ta wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przywołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że odpowiada ona prawu, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. wydając rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, orzekł bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje stanowisko, podzielane przez wojewódzkie sądy administracyjne i przez Kolegium, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem Kolegium, wskazane naruszenie nie ma jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy gdyż skarżąca nie spełnia podstawowego warunku przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, którym jest związek przyczynowo - skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matka, czyli przesłanki o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym natomiast zakresie stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Kolegium podniosło, że skarżąca ma pięcioro rodzeństwa, siostrę, która ze swoją córką, mieszka razem z E. L., druga siostrę i brata B. , którzy również mieszkają w Ł. oraz braci, mieszkających w C. i J. G.. Skarżąca nie mieszka natomiast z matką lecz w sąsiedniej gminie i do matki, jeździ samochodem, co zajmuje jej 15 minut. Skarżąca opiekuje się matką, gdy inne jej siostry, a mianowicie mieszkająca z matką siostra E. i mieszkająca w Ł. siostra E. , są w pracy. Z relacji matki skarżącej wynika, że skarżąca pomaga jej przy myciu, kąpaniu i wchodzeniu na drugie piętro. Oprócz tego przygotowuje posiłki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe i w placówkach medycznych, chodzi na wizyty lekarskie z matką, wychodzi z matką na spacer i towarzyszy jej w ciągu dnia podczas słuchania piosenek, oglądania telewizji, czy rozwiązywania krzyżówek. Odnośnie stanu zdrowia niepełnosprawnej Kolegium wskazało, że jest ona po zawale serca i ma wstawiony rozrusznik serca, choruje na astmę, schorzenia kręgosłupa, nerek i schorzenia laryngologiczne oraz ma niedosłuch. Aktualnie porusza się samodzielnie, a poza aparatem słuchowym nie potrzebuje zaopatrzenia w inne wyroby medyczne. Nadto organ zaznaczył, że skarżąca opiekuje się matką dopiero od lipca 2020 r., gdyż do 27 czerwca 2020 r. pracowała w szkole podstawowej, a w lipcu 2020 r. przebywała na zasiłku chorobowym. Wcześniej, tj. od marca 2020 r., opiekę sprawowały wnuki, ale w aktach nie było informacji, na czym dokładnie opieka wnuków polegała. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że opieka skarżącej nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Zebrany materiał dowodowy prowadził bowiem do wniosku, że ta, nie mieszka z matką, sprawuje opiekę wspólnie ze swoimi siostrami oraz sprawuje ją wówczas, gdy siostry są w pracy, czego ona sama nie negowała w odwołaniu. Jest to więc opieka, którą można zapewnić będąc zatrudnionym, tak jak to czyni ogół zatrudnionych, Kolegium nadto zaznaczyło, że matka skarżącej pomimo swojej niepełnosprawności jest stosunkowo samodzielna skoro czynności, które skarżąca twierdzi, że wykonuje przy matce, nie są ściśle związane z jej stanem zdrowia a zaliczają się raczej do sfery emocjonalnej, czysto towarzyskiej lub rekreacyjnej. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Sądu, zakwestionowała J. K., zastępowana przez zawodowego pełnomocnika zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegająca na przyjęcie, że niepodejmowanie przez nią pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Uzasadniając ten zarzut podniosła jedynie, że ze względu na opiekę sprawowaną nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze. Przytoczyła również poglądy sądów administracyjnych na istotę "stałej i długoterminowej" opieki, o której stanowi w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że sąd administracyjny stosownie do swojej kognicji kontroluje zgodność z prawem między innymi decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Sąd nie jest natomiast władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Jednocześnie, sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy. Dokonana przez Sąd zgodnie z powyższymi zasadami kontrola legalności decyzji zarówno organu pierwszej jak i drugiej instancji, prowadzi do konstatacji że są one zgodne z przepisami prawa, wobec czego skarga nie może zostać uwzględniona. Przedmiotem żądania skarżącej, wyrażonego w jej wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką - E. L.. Wniosek ten podlegał zatem rozpatrzeniu w oparciu o przepisy przywoływanej w części historycznej niniejszego uzasadnienia u.ś.r., w szczególności jej art. 17. Na wstępie Sąd podkreśla, że nie budzi żadnych wątpliwości prawidłowość stanowiska Kolegium dotyczącego zastosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy. Zasadnie bowiem Kolegium uznało, że nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ww. przepis, którego niezgodność z konstytucyjną zasadą równości została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13. Kwestia ta, jako już utrwalona w orzecznictwie nie wymaga szerszego omówienia a przedstawione przez organ odwoławczy wywody i wnioski jej dotyczące są właściwe i Sąd podziela takie właśnie stanowisko. Kolegium uznało jednakże, że istnieją inne okoliczności wykluczające przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie - jego zdaniem - przeszkodą w przyznaniu wnioskowanego świadczenia jest brak związku przyczynowo - skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem stałej opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 uś.r.). Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Mianowicie, jak stanowi art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W kontekście powyższego zauważyć należy, że omawiana ustawa nie zawiera definicji sprawowania opieki. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika natomiast, że opieka ta musi być stała, lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2201/15). Oczywiście warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie. Zakres czasowy opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r., III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa wart. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r., II SA/Rz 535/19). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy judykatury wskazujące, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 2454/11). Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyroki NSA z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1544/19; z 23 października 2021 r., I OSK 1148/20). Opieka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę w wykonywaniu pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Dla ustalenia związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia a stopniem faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 2859/20 i z 18 maja 2021 r., I OSK 275/21). Przenosząc te ogólne uwagi interpretacyjne na grunt rozpoznawanej sprawy, należało stwierdzić iż organy wykazały w sposób przekonujący, że skarżąca nie wykonuje wobec swojej niepełnosprawnej matki opieki, która uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Mianowicie, jak wynika z ustaleń organów, matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji. Choruje na astmę, schorzenia kręgosłupa, nerek i schorzenia laryngologiczne oraz ma niedosłuch. Jest po zawale serca i ma wstawiony rozrusznik serca. Z tego powodu wymaga opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Wiele czynności jest jednak w stanie wykonać samodzielnie, nie jest osobą leżącą, pampersowaną, nie wymaga karmienia ani pomocy w załatwianiu potrzeb fizjologicznych. Aktualnie porusza się samodzielnie, a poza aparatem słuchowym nie potrzebuje zaopatrzenia w inne wyroby medyczne. Z akt sprawy wynika zatem, że matka skarżącej jest osobą samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Skarżąca nie mieszka natomiast z matką lecz w sąsiedniej gminie i do matki, jeździ samochodem, co zajmuje jej 15 minut. Skarżąca opiekuje się matką, gdy inne jej siostry, a mianowicie mieszkająca z nią siostra E. i mieszkająca w Ł. siostra E. , są w pracy. Z relacji matki skarżącej oraz jej samej wynika, że skarżąca pomaga jej przy myciu, kąpaniu i wchodzeniu na drugie piętro. Oprócz tego przygotowuje posiłki, robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe i w placówkach medycznych, chodzi na wizyty lekarskie z matką, wychodzi z nią na spacer i towarzyszy jej w ciągu dnia (razem słuchają muzyki, oglądają telewizję, czy rozwiązują krzyżówki). Nadto, co istotne, skarżąca ma pięcioro rodzeństwa, siostrę, która ze swoją córką, mieszka razem z niepełnosprawna matką, druga siostrę i brata B. , którzy również mieszkają w Ł. i pomagają jej "w miarę potrzeby" (rodzinny wywiad środowiskowy z 19 kwietnia 2021 r.). Nadto trafnie organ zaznaczył, że skarżąca opiekuje się matką dopiero od lipca 2020 r., gdyż do 27 czerwca 2020 r. pracowała w szkole podstawowej, a w lipcu 2020 r. przebywała na zasiłku chorobowym. Wcześniej, tj. od marca 2020 r., opiekę sprawowały wnuki, ale w aktach nie było informacji, na czym dokładnie opieka wnuków polegała. W tych okolicznościach słusznym było uznanie, że opieka skarżącej nie świadczy o wypełnieniu warunku ścisłego i bezpośredniego związku między niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaną opieką. Czynności takie jak pranie, sprzątanie, gotowane i robienie zakupów wykonywane przez skarżącą stanowią bowiem typowe czynności opiekuńcze, które może wykonywać również jako osoba czynna zawodowo, w szczególności gdy w tych czynnościach uczestniczy również jej rodzeństwo, w szczególności mieszkająca z niepełnosprawną siostra E. . Wobec tego nie można uznać, że to właśnie opieka nad matką, z racji czasochłonności, uniemożliwia skarżącej aktywność zawodową. Skarżąca nie wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki żadnych ekstraordynaryjnych, szczególnych czynności, pochłaniających tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu uzasadnione jest stanowisko organów o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżąca nie podejmuje jakiegokolwiek zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za sam fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub rezygnacje z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Tym samym nie znalazło potwierdzenia stanowisko zawarte w skardze, że skarżąca ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.