II SA/Lu 993/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. [...]; II. zasądza na rzecz skarżącego Z. D. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 30 marca 2005 r. Z. D. zwrócił się do Wojewody o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi S., w części dotyczącej działki nr 58 wskazując, że scaleniem objęto wówczas zabudowaną działkę oznaczoną nr 58, chociaż jego rodzice, W. i J. D., nie wyrazili na to zgody. W ocenie wnioskodawcy brak zgody na objęcie scaleniem zabudowanej działki rażąco narusza art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U z 1968 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.), co w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności powołanej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] postępowanie w tej sprawie umorzył. Jako przyczynę podał brak decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...]. Stwierdził, że nie ma jej w aktach Wojewody, ani w aktach obecnie właściwego w sprawach scalania Starosty, to jest w aktach zgromadzonych w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - Filia w M. P. Dodał, że nie odnalazł tej decyzji w żadnym innym miejscu, mimo, iż podjął stosowne kroki, zwracając się do Starosty (w poprzednim powiatowym podziale terytorialnym kraju tereny te należały do powiatu r.), do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. (które było wykonawcą scalenia) oraz do Archiwum Państwowego w L. Oddział w R. P. Po uchyleniu decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przekazaniu sprawy postanowieniem z dnia 29 lipca 2005r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. P., decyzją z dnia [...] Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W jej motywach podano, że J. D. i jego żona W., rodzice wnioskodawcy, byli uczestnikiem scalenia. Z rejestru pomiarowo - klasyfikacyjnego przed scaleniem wynika, że siedliskowa działka rodziny D. nr 908 (której grunty weszły w skład działki poscaleniowej nr 58) miała powierzchnię 0,27 ha. Działka sąsiednia, będąca siedliskiem rodziny M., nr 909, również miała powierzchnię 0,27 ha. Po scaleniu działka siedliskowa D., oznaczona nr 58, miała powierzchnię 0,81ha, zaś działka siedliskowa M. nr 59, powierzchnię 0,26ha. W kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia, sporządzonego pomiędzy 14 a 16 sierpnia 1969 r., pod pozycją 23 jest wpis odnoszący się do gruntów rodziców wnioskodawcy, opatrzony własnoręcznym podpisem J. D. Pierwszy punkt brzmi: "działka przy budynkach poszerzyć siedlisko w kierunku zachodnim (pastwisko)". Wpis ten jednoznacznie wskazuje, że siedlisko było objęte scaleniem, ale też, że J.D. był tego świadom. O aprobacie wyniku scalenia przez ówczesnych właścicieli świadczy podpis J. D. w dokumencie pt. "Wykaz oświadczeń uczestników scalenia /.../w sprawie projektu oraz warunków objęcia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów", figurujący pod pozycją 28, z adnotacją "przyjmuje". Z zachowanych dokumentów wynika ponadto, że J. D. był członkiem rady uczestników scalenia. Z dołączonych do akt sprawy dokumentów dotyczących sądowego sporu o przebieg granicy pomiędzy działkami nr 58 i 59 wynika, że spór ten zawisł już po zakończeniu scalenia. Z uzasadnienia wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia [...], ( sygn. akt [...] ) wynika, że sąd stan prawny sprawy ustalił na podstawie dokumentów z postępowania scaleniowego oraz, iż przyjął za udowodnione, że scaleniem były objęte również siedliska. Z uzasadnienia wyroku wynika ponadto, że granica poscaleniowa między działkami 58 i 59 przebiegała przez budynki obu sąsiadów. Po ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd Powiatowy postanowieniem z dnia [...], ( sygn. akt [...]) dokonano rozgraniczenia działek nr 58 i 59 według linii wyrysowanej na mapie z 12 sierpnia 1972 r. Nr 2/72, która - jak wynika z akt - odpowiada granicy poscaleniowej i przebiega przez budynki każdego z sąsiadów. Ustalając stan dokumentacji scaleniowej Kolegium stwierdziło, że decyzja zatwierdzająca projekt scalenia wsi S. nie zachowała się nigdzie. W swoich zasobach nie odnalazł jej Sąd Rejonowy, Starosta, brak jej też w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej - Filia w M. P., w archiwum Starosty, archiwum Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w L. oraz Archiwum Państwowym w L. Oddział w R. P. Nikt jednak nie kwestionuje tego, że we wsi S. w roku 1969 toczyło się postępowanie scaleniowe. Zachowała się bowiem decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] ( Nr [...] ) o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi S., P. i J. Wśród zachowanych dokumentów jest również protokół z dnia 19 września 1969 r. z wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im w wyniku scalenia gruntów. Jednak ze względu na fizyczny brak dokumentu nie sposób stwierdzić, jaką treść miała decyzja kończąca postępowanie scaleniowe. Mając na względzie powyższe okoliczności Kolegium uznało je za niewystarczające dla stwierdzenia wydania decyzji z [...] z rażącym naruszenia prawa z tego powodu, że scaleniem objęto grunty zabudowane. Aby bowiem można było mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 kpa., musi być ono stwierdzone ponad wszelką wątpliwość, a nie być tylko domniemywane. W świetle przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Przepis art.1 ust.3. ustawy zakazywał scalania gruntów pod zabudowaniami bez zgody ich właściciela, ale nie wymagał jego wyraźnego oświadczenia woli w tym zakresie, ani też nie określał formy, w jakiej właściciel miał wyrażać zgodę. W ocenie Kolegium dopuszczalną i akceptowalną formą jest więc forma konkludentna, z którą mamy do czynienia w tej sprawie w odniesieniu do działki nr 58. Brak jednoznacznego dowodu wskazującego na brak zgody rodziców wnioskodawcy na objęcie scaleniem działki nr 58 w konfrontacji z dowodami świadczącymi o akceptacji przez J. D. włączenia do scalenia działki siedliskowej, daje podstawę do wnioskowania, że nie można mówić o wadzie kwalifikowanej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia. Nie można zatem uznać ocenianej decyzji jako rażąco naruszającej prawo. Ponadto, zdaniem Kolegium, przesłanką odmowy stwierdzenia nieważności jest również fizyczny brak dokumentu, co uniemożliwia formułowanie kategorycznych stwierdzeń co do jego treści. Mimo to Kolegium uznało za zasadne rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ brak jest jednoznacznego dowodu na brak zgody W. i J. D. na włączenie do scalenia działki siedliskowej, są zaś dowody na akceptację przez J. D. włączenia jej do postępowania scaleniowego. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z dnia [...], podzielając dotychczasową argumentację, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że w sprawie niniejszej brak jest podstaw do odtworzenia akt postępowania scaleniowego w całości, bądź odtworzenia tylko kończącej je decyzji z uwagi na brak w tym zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów nie daje podstaw do twierdzenia o konieczności uzyskania wyraźnej, pisemnej, bądź złożonej ustnie do protokołu, zgody właściciela gruntów, bądź ich posiadacza samoistnego na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudowaniami. Brak zatem dokumentu potwierdzającego udzielenie zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów pod zabudową, nie może przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Odnośnie zarzutu dotyczącego udziału matki wnioskodawcy w postępowaniu scaleniowym, Kolegium stwierdziło, że w kodeksie postępowania administracyjnego w brzmieniu obowiązującym w dacie postępowania scaleniowego art. 30 § 4 przewidywał, iż w sprawach mniejszej wagi organ administracji mógł nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem był członek najbliższej rodziny lub domownik strony i nie było wątpliwości, co do istnienia i zakresu umocowania do występowania w imieniu strony. Nie ma więc przeszkód, aby przyjąć, że ojciec wnioskodawcy występował w postępowaniu scaleniowym równocześnie jako pełnomocnik żony. Zwrócono również uwagę na to, że skoro wnioskodawca nabył działkę nr 58 na podstawie aktu własności ziemi z dnia 29 kwietnia 1975 r. wydanego na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), która weszła w życie z dniem 4 listopada 1971 r., to on w istocie władał działką nr 908 w dacie postępowania scaleniowego. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. D., żądając jej uchylenia w całości. Zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ust 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zgoda na objęcie postępowaniem scaleniowym może być wyrażona ustnie lub przez fakty dokonane, bez potrzeby ujęcia jej w protokole z postępowania scaleniowego oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że w sprawie nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] w zakresie, w którym dotyczyła ona działki nr 58, jak i naruszenie art. 7 kpa poprzez przyjęcie, że w dacie postępowania scaleniowego właścicielem działki nr 58 był skarżący, nie zaś jego rodzice. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W obszernych wywodach Kolegium przedstawiło dotychczasy przebieg postępowania w sprawie oraz argumenty, które w jego ocenie świadczą o legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprowadzające się do przekonania o możliwej dorozumianej zgodzie właścicieli nieruchomości na objęcie scaleniem gruntów zabudowanych jest nie do przyjęcia. Pozostaje w sprzeczności nie tylko z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U z 1968 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) obowiązującym w dacie prowadzenia scalenia, ale także z utrwalonym już orzecznictwem dotyczącym tego zagadnienia. Powoływanie się na treść wspomnianego przepisu i zestawianie go z art. 2 ust.3 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tekst jedn. Dz. U z 2000r. Nr 178, poz. 1749 ze zmianami ), według którego grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela i pod warunkiem rozbiórki lub przeniesienia przez niego zabudowań w oznaczonym terminie, albo wyrażenia zgody na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce bądź w innej formie, jest o tyle niezrozumiale, że pierwszy z nich jasno stanowił, że grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela ( samoistnego posiadacza ). W świetle tej regulacji trafnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 września 2010 r. ( sygn. akt II OSK 888/10 – Lex nr 746922), że warunek objęcia scalaniem gruntów pod zabudowaniami od zgody właściciela ma charakter uregulowania lex specialis w tej ustawie. Z tego powodu zgoda nie mogła być domniemana (dorozumiana), np. na podstawie faktu, że uczestnik scalania wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznej decyzji właściwego organu scaleniowego lub, że podpisał ogólne oświadczenie co do zgody na dokonanie scalenia. Powyższa zgoda musiała być udzielona jednoznacznie na piśmie lub ustnie, lecz ustne wyrażenie zgody musiało być utrwalone w protokole włączonym do akt sprawy (por. także wyroki NSA z dnia 6 listopada 2007 r. II OSK 1430/06, LEX nr 424535 i 19 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 589/98 Lex nr 41760). Brak stosownej zgody Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednocześnie za rażące naruszenie wspomnianego przepisu, statuujące stwierdzeniem nieważności w tej części decyzji zatwierdzającej projekt scalania gruntów na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjęte powyżej założenie respektował także organ prowadzący postępowanie scaleniowe, skoro w aktach sprawy znajdują się druki "Deklaracji na poddanie scaleniu gruntów pod zabudowaniami" podpisane przez W. M. i W. I. Skoro zaś w toku postępowania scaleniowego wymagano złożenia deklaracji o poddaniu scaleniu gruntów pod zabudowaniami, Kolegium nie może domniemywać wyrażenia takiej zgody przez rodziców skarżącego w oparciu o treść innych dokumentów postępowania scaleniowego. Nie można przychylić się do poglądu Kolegium, forsującego tezę, według której dla wyrażenia zgody na objęcie postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych wystarczyła jedynie zgoda ojca skarżącego. W myśl art. 1 ust 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów zgodę na objęcie scaleniem gruntów pod zabudowaniami wyrażał właściciel. Skoro zaś właścicielami działki nr 908 w dacie scalenia byli rodzice skarżącego, oboje musieli wyrazić zgodę na objęcie jej postępowaniem scaleniowym. Niezrozumiale są przy tym wywody Kolegium dotyczące władaniem przedmiotową działką przez skarżącego w czasie scalenia. Treść art. 3 ust.1 wspomnianej ustawy za uczestników scalenia uznawał właścicieli lub samoistnych posiadaczy gruntów. Z akt scaleniowych jednoznacznie wynika, że jako uczestników scalenia uznano J. i W. D. i to oni brali w nim czynny udział, składając m.in. oświadczenia i życzenia co do przydziału gruntów. Jeśli Kolegium ustalenie powyższe kwestionuje, uznając skarżącego za samoistnego posiadacza gruntów w dacie scalenia, tym samym daje powód do podważenia wszystkich ich czynności podjętych w toku postępowania. To z kolei wymagałoby zbadania tej okoliczności w kategorii nieważności postępowania. Nie można również przystać na argumentację Kolegium przemawiającą jego zdaniem na możliwość rozpoznania sprawy przy fizycznym braku decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...], zatwierdzającej projekt scalenia. W niniejszej sprawie Kolegium ustaliło, że powyższa decyzja została wydana i weszła do obrotu prawnego, niemniej jednak brak jest jej oryginału bądź kopii. Kolegium wskazało, że fakt jej istnienia potwierdza protokół z dnia 19 września 1969 r. z wprowadzenia uczestników scalenia w posiadanie wydzielonych im w wyniku scalenia gruntów, jak i brak kwestionowania tej okoliczności w toku postępowania. Wydanie decyzji potwierdza uzasadnienie postanowienia Sądu Powiatowego z dnia [...] ( sygn. akt [...] ) z którego wynika, że przeprowadzono je w oparciu o prawomocną decyzję z dnia 18 września 1969 r. oraz treść pisma Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych z dnia 14 lutego 1973 r. Stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak też odmowy stwierdzenia nieważności decyzji należy dokonać poprzez merytoryczną ocenę, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce, a więc dysponować decyzją. Jakkolwiek trafnie zauważono, że brak przedmiotowej decyzji w aktach nie oznacza jej nieistnienia, to przecież powstaje na tym tle niepewność, która organ powinien usunąć przez podjęcie działań w celu jej odtworzenia. Do podjęcia tych czynności Kolegium zobowiązane jest na podstawie art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa, w myśl których obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego sprawy. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2006r. ( II OSK 921/05 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ), uznając brak decyzji za utrudnienie w postępowaniu, ale wyłącznie o charakterze faktycznym, które powinno być rozwiązane przez prawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego. Ten kierunek wykładni podtrzymał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2009r. ( II OSK 1710/08 opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wywodząc, że akta administracyjne lub brakująca decyzja powinny być odtworzone w postępowaniu administracyjnym. Odmiennie również, niż przyjęło Kolegium, Sąd wskazał, że jakkolwiek przepisy kpa nie zawierają norm regulujących postępowanie w przedmiocie zaginięcia lub zniszczenia akt, to jednak zgodnie z przyjętą w doktrynie zasadą dopuszczalne jest, a nawet konieczne staje się w takiej sytuacji stosowanie w drodze analogii normujących tę kwestię przepisów działy IX ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( porównaj Komentarz B. Dauter , B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005r s.660). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę prezentowane stanowisko również podziela. Dopiero zatem po odtworzeniu przedmiotowej decyzji Kolegium będzie mogło rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.