II SAB/Lu 104/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. sprawy ze skargi Ł. R. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku Ł. R. z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz Ł. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Ł. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie nierozpoznania jego wniosku z dnia [...] r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie: ile umów cywilnoprawnych i na jaką wartość zawarł Urząd Gminy M./Gmina M. w okresie od [...] r. do [...].? Strona skarżąca powyższemu organowi zarzuciła naruszenie art. 13 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez nieudzielenie ww. informacji publicznej i wniosła o: 1) zobowiązanie Wójta Gminy do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu - Wójta Gminy nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnosił o przedstawienie szczegółowego wykazu wszystkich umów cywilnoprawnych zawartych przez Urząd Gminy M./Gminę M. we wskazanym okresie, w tym wykazu umów cywilnoprawnych zawartych z własnymi pracownikami (w szczególności poprzez wskazanie nazwy zleceniobiorcy, daty zawarcia umowy i daty zapłaty, szczegółową informację o przedmiocie (wraz z podaniem rodzaju i świadczonych usług, zakresu) umowy oraz jej wartości i terminie realizacji, informację na jakie podstawie/w jakim trybie podmiot realizujący został wyłoniony). Wyjaśnił, że ww. wniosek został przesłany 25 lutego.2016 r. do Urzędu Gminy M. za pośrednictwem platform ePUAP, a sam wniosek został podpisany tego samego dnia bezpiecznym elektronicznym podpisem kwalifikowalnym. Otrzymał również potwierdzenie złożenie pisma. W związku z nieuzyskaniem odpowiedzi w dniu [...] r. za pośrednictwem Wójta Gminy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność w zakresie udostępnieni informacji publicznej przez Wójta Gminy. Przedmiotowa skarga również została przesłana do Urzędu Gminy M. za pośrednictwem platformy ePUAP i podpisana bezpiecznym elektronicznym podpisem kwalifikowalnym. Otrzymał również potwierdzenie jej złożenia. Do dnia złożenia skargi, tj. [...] r. organ Wójt Gminy nie udzielił wnioskowane informacji (wniosek z dnia [...] r.) i nie przesłał skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (skarga z dnia [...] r.). Skarżący podniósł, że nie otrzymałem również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji i złożenie skargi. W ocenie skarżącego skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji, tj. nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji oraz nie przekazał skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, odnosząc się do zarzutów skargi, że zarówno wniosek o udzielenie informacji publicznej, jak i skarga z dnia [...] r. zostały wniesione na inną, niż wskazana do tego w Urzędzie Gminy M. elektroniczną skrzynkę podawczą. W związku z tym organ pomimo uzyskania przez skarżącego potwierdzenia odbioru ww. pism, nie miał świadomości o ich złożeniu, a więc nie mógł wszcząć postępowania w tym zakresie. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 ust. 1a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniającą standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Jak wynika z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz.U.2015.971 j.t.) Podmioty publiczne informują na swoich stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej, zwane; dalej "BIP" o udostępnionym adresie elektronicznej skrzynki podawczej, podanym w form identyfikatora URI. Urząd Gminy M. na swojej stronie internetowej w BIP wskazał adres elektronicznej skrzynki podawczej właściwej dla niego. Dalej organ powołał się na § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym skierowane na adres poczty elektronicznej podmiotu publicznego traktuje się jako przesyłki złożoną w trybie nie wymagającym potwierdzenia wniesienia podania, w szczególności takiego, o którym mowa w art. 63 § 4 K.p.a. i w art. 168 § 4 ustawy z dnia [...] r. - Ordynacja podatkowa. Tylko przesłanie pisma na wskazaną w BIP elektroniczną skrzynkę podawczą danego podmiotu może skutków doręczeniem pisma. Błędne jego nadanie nie wywiera skutku prawnego. Zgodnie z art. 61 § 1 w zw. z art. 61 § 3a K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony wniesione drogą elektroniczną jest dzień wprowadzenia żądania systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej. Żądanie strony musi zostać wprowadzone w sposób prawidłowy, w tym na właściwą elektroniczną skrzynkę podawczą. Wobec powyższego - w ocenie organu - w przedmiotowej sytuacji nie można mówić o tym, że pozostawał w stanie bezczynności w związku z tym, że postępowanie, ze względu na niewłaściwy sposób złożenia pisma drogą elektroniczną. W związku z powyższym organ nie miał możliwości wszczęcia postępowania w sprawie, a więc termin do udostępnienia informacji publicznej nie rozpoczął swojego biegu. W dniu [...] r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie skarżący oświadczył, że w dniu [...] r. otrzymał wykaz, którego domagał się we wniosku. Wskazał, że został on uwzględniony w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać należy, że istotną kwestią z punktu widzenia bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Powyższe determinuje również zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym przypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlegała załatwieniu w określonej przez ustawodawcę formie i czy nastąpiła w tym zakresie bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej załatwienia. Bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i jednocześnie żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępniania informacji publicznych. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była bezczynność Urzędu Gminy M. w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r., w którym strona zapytała: ile umów cywilnoprawnych i na jaką wartość zawarł Urząd Gminy M. w okresie od [...] r. do [...] r.? Należy wskazać, że Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej. Przy czym, organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, W. 2016 r., str. 94). Ponadto, żądana treść umów cywilnoprawnych, jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, CBOSA). Co do zasady, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wyjątek stanowią sytuacje przewidziane w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, skutkujące koniecznością powiadomienia o przedłużeniu terminu lub o wysokości opłaty związanej z udzieleniem żądanej informacji. Podkreślić ponadto trzeba, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i jej udostępnienie ma formę czynności materialno-technicznej. Forma decyzji została natomiast w art. 16 ust. 1 tej ustawy przewidziana dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz dla umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. O bezczynności w udostępnienia informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym ustawowo terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też zgodnie z art. 14 ust. 2 tej ustawy - decyzji o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że przesłał wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy M. (identyfikator adresata: urządgminymelgiew, rodzaj identyfikatora adresata: ePUAP-ID), wskazany na oficjalnej stronie internetowej tej placówki jako kontaktowy adres e- mail. Jako adresata wniosku wskazał Gminę M. . Otrzymał również potwierdzenie złożenia wniosku. Organ nie zaprzeczył, aby adres ten nie istniał. W takich okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia, że wniosek nie został skierowany na adres zobowiązanego podmiotu i że adresat mógł go nie odebrać. W odpowiedzi na skargę organ jedynie wskazał, że tylko przesłanie pisma na wskazaną w BIP elektroniczną skrzynkę podawczą danego podmiotu może skutkować doręczeniem pisma (przesłał zrzut ekranu ze skrzynki ePUAP Urzędu M. z uwiecznioną stroną internetową). Błędne natomiast jego nadanie na inny adres nie wywiera skutku prawnego, co miało miejsce - w ocenie organu - w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu rację ma organ wskazując, że przesłanie pisma na wskazaną w BIP elektroniczną skrzynkę podawczą danego podmiotu będzie skutkować doręczeniem pisma organowi. Jednak w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że po pierwsze organ nie podniósł, że wskazany adres – na który przesłano wniosek i skargę – nie istnieje, a po drugie także, że ani na stronie Urzędu Gminy M., ani na stronie Biuletynu Informacji Publicznej – Urzędu Gminy M. nie ma "aktywnego odnośnika" do strony wskazanej przez organ, ani nie ma żadnej informacji, która wskazywałaby, że podane tam adresy są niewłaściwe albo w jaki sposób strona mogłaby prawidłowo złożyć za pośrednictwem platformy ePUAP pismo do organu. Ponadto, nie budzi wątpliwości, że obywatel ma prawo oczekiwać, iż na oficjalnej stronie internetowej jednostki organizacyjnej gminy znajdują się aktualne dane kontaktowe i nie można wymagać od niego, aby weryfikował te dane na stronach internetowych innych jednostek i podmiotów. Wyłącznie organ obciąża ryzyko nieodebrania korespondencji wysłanej na adres e-mail organu, jeśli został on błędnie podany na stronie internetowej. Należy zauważyć, że do obowiązków organu administracji publicznej, jak też i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 – opubl. CBOSA). Jednostka ma bowiem prawo działać w zaufaniu do podmiotu podającego publicznie adres i oczekiwać, że skoro podany zostaje do publicznej wiadomości adres poczty elektronicznej, to kierowana na ten adres poczta będzie odbierana. Odmienne zapatrywanie czyniłoby w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) iluzorycznym, którego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu (por. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Z akt sprawy wynika, że w niniejszej sprawie, skarżący uzyskał – już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - żądane informacje i jego wniosek został uwzględniony w całości, co zostało potwierdzone w jego oświadczeniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy wskazać, że - zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. – na co wskazano również wyżej - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W sytuacji jednak, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS [...], ONSAiWSA 2009, nr [...], poz. 63). O czym orzekł Sąd w pkt II. wyroku. W świetle dominującego aktualnie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1a P.p.s.a oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a, to jest orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności oraz (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (zob. np. postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA). Dlatego też, rozstrzygając w punkcie I. wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd zważył, że pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste, a także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, przy czym oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyroki NSA: z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; z 18 marca 2015 r., I OSK 585/15, publ. CBOSA). Można zatem uznać, że rażącym naruszeniem prawa jest takie działanie lub zaniechanie organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy w przewidzianym prawem terminie. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę fakt, że stronie żądana informacja została udostępniona w całości. W związku z powyższym, Sąd uznał, że nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie kwalifikowana postać bezczynności, organ zatem nie naruszył prawa w sposób rażący. Z powyższych też przyczyn Sąd w pkt III. wyroku oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny przewidzianej przepisem art. 149 § 2 P.p.s.a. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, zaś w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie tego środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania orzeczono w pkt IV. wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.