II SAB/Lu 104/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Asesor WSA Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych I. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłego postępowania w sprawie wniosku Z. W. z dnia [...] czerwca 2021 r. w zakresie dotyczącym zmiany decyzji w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych; II. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójt Gminy do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie I. W dniu 11 sierpnia 2021 r. Z. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., w zakresie zawartego w nim żądania zmiany decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. w zakresie punktu III. przedmiotowego wniosku. W treści skargi skarżący wskazał, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. W dniu [...] lipca 2021 r., a zatem po upływie przeszło miesiąca od złożenia wniosku, organ wezwał skarżącego do jego sprecyzowania – jak stwierdził skarżący – "nie wiadomo w jakim zakresie". Jednocześnie skarżącemu doręczono pismo z dnia [...] lipca 2021 r. (informujące o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2021 r.). Skarżący podkreślił, że w sprawie tej złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które wystosowane przez organ pierwszej instancji wezwanie do sprecyzowania wniosku, oceniło jako bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi lub jej odrzucenie. Organ przedstawił przebieg postępowania w sprawie wskazując, że Z. W. w punkcie III. wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. zwrócił się o zmianę "decyzji z 2021 r. na usługi zwane specjalistyczne dla chorych P". We wniosku wskazał, że domaga się zmiany decyzji w zakresie ustalonej w niej odpłatności za usługi, z kwoty [...]zł na kwotę [...]zł za godzinę usługi. Ponadto domagał się zmiany decyzji poprzez wskazanie podmiotu wykonawczego usług. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wezwał Z. W. do sprecyzowania powyższego wniosku. Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2021 r. poinformowano skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Z. W. złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., które postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] wyznaczyło organowi pierwszej instancji 10-dniowy termin na załatwienie sprawy. Sprawa została załatwiona decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], którą Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] W dniu [...] sierpnia 2021 r. Z. W. złożył do Urzędu Gminy w [...] ponaglenie do wykonania postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] odpowiedział na ponaglenie. Korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oceniając na wstępie skargę Z. W. pod kątem jej dopuszczalności, podkreślić zatem należy, że została ona wniesiona z zachowaniem powyższego wymogu. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący przedmiotową skargę poprzedził skierowaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. - jako organu wyższego stopnia nad Wójtem Gminy – ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a., które zostało uwzględnione postanowieniem Kolegium z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Wprawdzie w treści tego postanowienia organ wyższego stopnia – uznając ponaglenie za zasadne – stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, natomiast nie dokonał jednocześnie oceny, czy doszło również do przewlekłego prowadzenia postepowania. W ocenie Sądu, nie można jednak na tej podstawie przyjąć, że rozpatrzone ww. postanowieniem ponaglenie dotyczyło wyłącznie bezczynności, a w konsekwencji, że jedynie w zakresie, w jakim skarga dotyczy bezczynności, spełnia on wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a. Z treści ww. postanowienia wynika bowiem, że ponaglenie Z. W. w sposób ogólny zarzucało organowi pierwszej instancji opieszałość skutkującą niezałatwieniem w terminie punktu III. wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. Uznać zatem należy, że dotyczyło ono zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania organu w tej sprawie, a co za tym idzie, że również w części dotyczącej przewlekłości skarga spełnia wymóg z art. 53 § 2b p.p.s.a. W tym wypadku, przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma natomiast znaczenia sposób rozpoznania ponaglenia przez właściwy organ (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 marca 2020 r., sygn., akt I SAB/Ol 1/20, LEX nr 3022471). Brak jest ponadto podstaw do odrzucenia skargi w części dotyczącej bezczynności, jako niedopuszczalnej w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że postępowanie, którego dotyczy skarga, zostało zakończone przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., jednak skarga została wniesiona jeszcze przed podjęciem tej decyzji, tj. w dniu [...] sierpnia 2021 r. Zgodnie zaś z powołaną uchwałą, przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi na bezczynność przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stanowi dopiero wniesienie skargi już po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi stwierdzić należy, że w zasadniczym zakresie zasługuje ona na uwzględnienie. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem zasadność zarzutów skarżącego wskazujących, że w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem o zmianę decyzji przyznającej skarżącemu pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, zawartym w punkcie III. pisma z dnia z dnia [...] czerwca 2021 r., Wójt Gminy dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bezczynność jest zatem stanem, w którym mimo upływu określonego prawem terminu, właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, ewentualnie terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., rozstrzygniecie nie zostało wydane. Należy jednak zaznaczyć, że dopuszczalność przedłużania przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a., nie świadczy z góry o bezpodstawności zarzutów wobec tego organu wskazujących na jego bezczynność w postępowaniu. Poinformowanie strony przez organ administracji publicznej o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenie nowego terminu jej załatwienia również bowiem podlegają kontroli sądu administracyjnego w ramach badania zarzutu bezczynności (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 79/11, LEX nr 1153819). Z kolei przewlekłość stanowi taki stan postepowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych. Przewlekłość postępowania występuje zatem w razie niezałatwienia sprawy tak szybko, jak jest to obiektywnie możliwe, a podejmowane przez organ działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z § 5 do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. O bezczynności organu w przedmiotowej sprawie świadczy fakt, iż nie została ona załatwiona bez zbędnej zwłoki – zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. Określenie "bez zbędnej zwłoki" nie oznacza wprawdzie, że sprawa ma być załatwiona natychmiast po wniesieniu przez stronę żądania wszczęcia postępowania ale, że organ powinien natychmiast przystąpić do rozpatrzenia sprawy. Jeżeli materiał dowodowy przedstawiony przez stronę nie wymaga uzupełnienia o dowody inne niż dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ, to organ po stwierdzeniu tej okoliczności i ewentualnym zebraniu i analizie posiadanych danych powinien natychmiast rozstrzygnąć sprawę (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – uwagi do art. 35, wyd. XIII, opubl. WKP 2021). Z akt niniejszej sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. zawierający żądanie zmiany decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych, wpłynął do organu w dniu [...] czerwca 2021 r. Pierwszej czynności w sprawie organ dokonał natomiast dopiero w dniu [...] lipca 2021 r., a więc niemal po miesiącu od otrzymania przedmiotowego wniosku. Zwłoka ta nie znajduje przy tym żadnego wytłumaczenia w aktach sprawy, albowiem w okresie tym organ nie podejmował żadnych czynności. W tych okolicznościach nie można uznać, że określony w art. 35 § 1 k.p.a. obowiązek załatwienia sprawy "bez zbędnej zwłoki" został przez organ spełniony. Jednocześnie należy stwierdzić, że załatwienie przedmiotowej sprawy nie wymagało dłuższego okresu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a., a tym bardziej nie zachodziły jakiekolwiek podstawy do wyznaczenia przez organ jeszcze odleglejszego terminu na jej załatwienie, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (co organ uczynił pismem z dnia [...] lipca 2021 r.). Zarówno bowiem z akt sprawy, jak i z treści podjętej w dniu [...] sierpnia 2021 r. decyzji, wynika, że rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Sprawy tej w konsekwencji nie sposób też uznać za szczególnie skomplikowaną w rozumieniu 35 § 3 k.p.a. Niezależnie od tego należy zauważyć, że organ nie zachował nawet dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla tej kategorii spraw, bowiem decyzjeępodjął dopiero pierwszego dnia po upływie 2 miesięcy od wszczęcia postępowania. Okoliczność, iż organ zachował w tym wypadku termin wyznaczony przez siebie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. – wobec stwierdzonego wyżej braku przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu – nie wyłącza natomiast stanu bezczynności w przedmiotowej sprawie. Zasadny jest również zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowego wniosku. Jak już wyżej wyjaśniono, dla uznania, że organ prowadzi sprawę przewlekle, nie wystarczy stwierdzenie, że nie załatwia sprawy w ustawowym terminie, lecz konieczne jest jednocześnie ustalenie, że podejmowane przez niego działania mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy bądź, ze organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. W ocenie Sądu, okoliczności takie wystąpiły w analizowanym przypadku. Wyrazem braku należytej staranności w zakończeniu sprawy w rozsądnym – możliwie najkrótszym terminie, jest nie tylko opisana już wyżej okoliczność, iż pierwszej czynności w sprawie organ dokonał dopiero po niemal miesiącu od otrzymania wniosku skarżącego. O przewlekłości postepowania świadczy również sama czynność organu podjęta w dniu [...] lipca 2021 r., tj. skierowanie do skarżącego, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., wezwania do sprecyzowania wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. poprzez wskazanie, której decyzji z 2021 r. ów wniosek dotyczy. Czynność tę należy bowiem uznać za zbędną, a w konsekwencji skutkującą bezpodstawnym wydłużeniem terminu załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawia okoliczność, iż pomimo, że w przedmiotowym wniosku skarżący wskazał jedynie, że wnosi o (cyt.) "zmianę decyzji z 2021 r. na usługi zwane specjalistyczne dla chorych P", nie wskazując przy tym dokładnej daty wydania ani numeru tej decyzji, ustalenie przez organ, której dokładnie decyzji ów wniosek dotyczy, nie wymagało uzyskania od wnioskodawcy żadnych dodatkowych informacji. Wynika to z faktu, na który zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w L. w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2021 r. uwzgledniającym ponaglenie skarżącego, a mianowicie, że w 2021 r. Wójt Gminy (działający z jego upoważnienia Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]), do dnia złożenia przedmiotowego wniosku wydał tylko jedną decyzję w przedmiocie przyznania skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, tj. decyzję z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] W tym stanie rzeczy uznać należy, że treść wniosku z dnia [...] czerwca 2021 r. była wystarczająca dla ustalenia, która decyzja jest jego przedmiotem. Co za tym idzie, wezwanie do sprecyzowania wniosku w tym zakresie nie było konieczne. Ocenę tę dodatkowo potwierdza okoliczność, iż pomimo braku odpowiedzi skarżącego na powyższe wezwanie, organ decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. rozpatrzył merytorycznie punkt III. wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., prawidłowo przy tym ustalając, która decyzja jest przedmiotem tego żądania. Z powyższych względów zachodziły podstawy do stwierdzenia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. w zakresie obejmującym żądanie zmiany decyzji o przyznaniu skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych, Wójt Gminy dopuścił się tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I. sentencji). Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II. sentencji). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że stwierdzony stan naruszenia prawa nie wynikał z całkowitej bierności organu, zaś przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczne. Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Rażące naruszenie prawa to zatem naruszenie wyraźne oraz bezsporne. Okoliczności niniejszej sprawy wskazują, że nieprawidłowości w sposobie prowadzenia postępowania wynikają przede wszystkim z niezasadności wezwania skarżącego do sprecyzowania wniosku, która to niezasadność nie ma charakteru na tyle oczywistego i niewątpliwego, aby mówić o rażącym naruszeniu prawa. Mając z kolei na uwadze, że bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy ustały przed rozpoznaniem skargi, tj. wraz z podjęciem przez ten organ w dniu [...] sierpnia 2021 r. decyzji kończącej postępowanie administracyjne w sprawie, postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania tego organu do załatwienia ww. wniosku skarżącego z dniem [...] czerwca 2021 r. należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż stało się bezprzedmiotowe (pkt III. sentencji). Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.