II SAB/Lu 107/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Asystent sędziego Paulina Nagajek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 19 lutego 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie oddala skargę; IV. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Fundacji [...] 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2018 r. Fundacja [...]i z siedzibą w L. – reprezentowana przez Prezesa Zarządu K. J. – skierowała do Prezydenta Miasta, za pośrednictwem poczty elektronicznej (na oficjalną elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Miasta L.), wniosek w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej o następującej treści: "Szanowni Państwo, w druku 1250-1 na ostatniej sesji Rady Miasta jest stwierdzenie, że <> Wnoszę o udzielenie informacji publicznej dot. podania sygnatury tej sprawy." W odpowiedzi na powyższy wniosek Sekretarz Miasta L. w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. poinformował Fundację [...], że z uwagi na treść przedmiotowego wniosku oraz skierowanie go na adres będący w dyspozycji Urzędu Miasta L. organ założył, że dotyczy on "znaku sprawy", o którym mowa w § 5 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych. Organ uznał bowiem, że intencją wnioskodawcy jest kontrola działania tego właśnie organu poprzez uzyskanie wiedzy na temat działań podejmowanych przez ten organ, w tym na temat nadawanych sprawom znaków (sygnatur). Dokonując takiej interpretacji wniosku organ stwierdził, że informacja o znaku sprawy sama w sobie nie stanowi informacji publicznej, wobec czego żądanie to nie może być zrealizowane w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W ocenie organu, pytanie o znak sprawy, jako ciągu literowo-cyfrowego przyporządkowanego danej sprawie, nie odnosi się do wskazania zasad funkcjonowania organu. Znak sprawy, jako ciąg liter i cyfr, nie zawiera przekazu o sprawności realizowania danej sprawy, terminowości podejmowanych czynności, czy też o stanie sprawy. W dniu [...] maja 2018 r. Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie przedmiotowego wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja zarzuciła organowi, że wskutek jego bezczynności doszło w niniejszej sprawie do naruszenia: - art 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa; - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w terminie określonym w tym przepisie, w zakresie wskazanym we wniosku. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezydenta Miasta do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto Fundacja [...] domagała się orzeczenia od organu grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że organ błędnie uznał, iż wnioskodawcy chodziło o "urzędowy znak sprawy". W ocenie Fundacji [...], jej wniosek "wprost określa iż wnioskodawcy chodzi o sygnaturę sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym", zaś organ "odgaduje intencje wnioskodawcy jako kontrola działania tego właśnie organu (...)", podczas gdy "skarżący chce pozyskać informacje nt. sygnatur (sądowych) spraw toczących się przed sądem okręgowym, by w tut. Sądzie zapoznać się z aktami spraw oraz wyrokami". W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta – reprezentowany przez R. D. – wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu, wobec niesprecyzowania przez skarżącą we wniosku, że chodzi jej o sygnaturę akt sprawy sądowej, organ miał pełne prawo uznać, że żądanie dotyczy informacji o działalności adresata roszczenia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykonywania zadań publicznych związanych z roszczeniami odszkodowawczymi. Skoro zatem organ prowadził postępowania w zakresie roszczeń odszkodowawczych wynikających z realizacji zapisów art. 36 ust. 1, tj.: 14 postępowań, w tym jedno, które zakończyło się wypłatą [...] zł odszkodowania ustalonego ostatecznie przez Sąd Okręgowy w L., uznał, że przedmiotowy wniosek dotyczy przede wszystkim informacji o działalności adresata wniosku w zakresie tych postępowań, w tym o sygnaturze tych postępowań. Dokonując analizy rzeczywistej treści żądania wynikającego z wniosku organ wziął również pod uwagę bliskoznaczność wyrazów: "sygnatura" i "znak". Ponadto uwzględnił charakter podmiotu wnioskującego o dostęp do informacji publicznej, którym jest organizacja pozarządowa specjalizująca się m.in. w kontroli obywatelskiej instytucji publicznych oraz korzystających ze środków publicznych. Organ zwrócił przy tym uwagę, że wnioskodawca jest podmiotem profesjonalnym, który ma pełne predyspozycje ku temu, by sformułować wniosek w taki sposób, aby uzyskać w jego następstwie interesujące informacje. Skoro zatem wniosek nie określał wprost, że chodziło o "sygnaturę sprawy toczącej się przed Sądem Okręgowym", to organ nie miał podstaw by zakładać, że skarżącej chodziło o inne informacje niż te, które wynikały z wniosku w sposób nie budzący wątpliwości. Organ podtrzymał także stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., że informacja na temat "znaku sprawy" nie stanowi informacji publicznej, lecz jest wyłącznie informacją o charakterze organizacyjnym. W tym kontekście powołał się na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 180/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga w zasadniczej części jest zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, dalej jako "u.d.i.p."), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust 3 u.d.i.p. organy władzy publicznej są obowiązane do udostępniania informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Prezydent Miasta – jako organ władzy publicznej – jest zatem objęty zakresem podmiotowym ww. ustawy i jako taki jest obowiązany do jej stosowania w odniesieniu do informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 161/12, LEX nr 1264582 oraz z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, LEX nr 1356989, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 35/13, LEX nr 1352000). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga zatem w pierwszym rzędzie dokonania właściwej interpretacji zakresu żądania, a następnie dokonania oceny charakteru żądanej informacji pod kątem możliwości przypisania jej waloru informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego zachodzi zaś wówczas, gdy podmiot taki, pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną, nie udostępnia jej zgodnie z art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, bądź też w tym terminie nie wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (co jest uzasadnione np. wobec stwierdzenia, że żądana informacja objęta jest ograniczeniem opisanym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Jeżeli jednak informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, nie posiada waloru informacji publicznej, nie może ona podlegać regulacjom u.d.i.p., co oznacza, że nie może ona zostać udostępniona w trybie tej ustawy, jak też niedopuszczalne jest wydanie co do niej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Wówczas obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest wyłącznie poinformowanie wnioskodawcy o braku podstaw do zastosowania przepisów u.d.i.p. Formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie wymaga również poinformowanie wnioskodawcy przez podmiot zobowiązany, iż nie dysponuje on żądaną informacją, nawet wówczas, gdy mają one charakter publiczny. Dysponowanie żądaną informacją publiczną jest bowiem zasadniczym warunkiem powstania obowiązku jej udostępnienia na wniosek złożony w trybie przepisów u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02; z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1644/09 oraz z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09 – dostępne w CBOSA). Oceniając, w ramach powyższych kryteriów, sposób załatwienia przez Prezydenta Miasta wniosku Fundacji [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że organ ten pozostaje w sprawie przedmiotowego wniosku bezczynny, przy czym stan ten stanowi konsekwencję nieuprawnionej i błędnej interpretacji przedmiotu żądania wnioskodawcy, a w rezultacie udzielenia odpowiedzi nieadekwatnej do treści wniosku. Przypomnieć należy, że wniosek został sformułowany w ten sposób, iż Fundacja [...] w pierwszym rzędzie odniosła się w nim do stwierdzenia, które padło podczas sesji Rady Miasta, a z którego wynikało, że Urząd Miasta L. wypłacił we wskazanym okresie tytułem odszkodowania kwotę [...]zł, przy czym (cyt.) "kwota ta została uiszczona w wyniku postępowania przed Sądem Okręgowym w L.". W nawiązaniu do tego stwierdzenia Fundacja zwróciła się następnie o (cyt.) "podanie sygnatury tej sprawy". W ocenie Sądu, sformułowanie wniosku w opisany wyżej sposób jednoznacznie wskazywało, że intencją wnioskodawcy jest uzyskanie informacji w postaci sygnatury akt sprawy zawisłej przed Sądem Okręgowym w L., w której to sprawie Sąd ten zobowiązał M. L. do wypłaty odszkodowania we wskazanej kwocie. Wnioskodawca wyraźnie bowiem zwrócił się o podanie "sygnatury tej sprawy" w nawiązaniu do wspomnianego wcześniej "postępowania przed Sądem Okręgowym w L.". Uznanie w tej sytuacji, że rzeczywistym przedmiotem żądania wnioskodawcy jest "znak sprawy", nadany tej sprawie w Urzędzie Miasta L. na podstawie § 5 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych, wynikało z nieuprawnionej nadinterpretacji wniosku, pomijającej jego literalną treść. Podkreślić należy, że za uznaniem, iż przedmiotem spornego wniosku jest w rzeczywistości "znak sprawy", a nie sygnatura sprawy sądowej, nie mogła w żaden sposób przemawiać okoliczność, iż wniosek ten skierowano do podmiotu, który informacji w postaci sygnatury akt sprawy sądowej nie wytworzył. Obowiązek udostępniania informacji publicznej przez podmiot objęty dyspozycją art. 4 u.d.i.p. – jak już wskazano wcześniej – dotyczy bowiem wszelkich informacji publicznych będących w posiadaniu takiego podmiotu w związku realizowanymi przez niego zadaniami publicznymi, a nie jedynie tych informacji publicznych, które przez podmiot ten zostały wytworzone. Osoba ubiegająca się o uzyskanie określonej informacji publicznej, wniosek w tym przedmiocie może zatem skierować do każdego podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych, który daną informację publiczną posiada, nie zaś jedynie do tego podmiotu, który daną informację wytworzył. Fundacja [...] – uznając, że Prezydent Miasta jest dysponentem informacji w postaci sygnatury akt sprawy, w której - reprezentując M. L. - brał udział jako strona postępowania i został przez Sąd Okręgowy w L. zobowiązany do wypłaty odszkodowania o podanej kwocie – była zatem uprawniona do zwrócenia się o przedmiotową informację właśnie do Prezydenta Miasta, który z kolei nie był uprawniony, by z pominięciem literalnej treści wniosku uznać, iż w tej sytuacji musi on dotyczyć informacji analogicznej ze wskazaną we wniosku, lecz wytworzonej przez organ, tj. "znaku sprawy". W ocenie Sądu organ nie był także uprawniony do ustalania przedmiotu żądania wnioskodawcy przez pryzmat przedmiotu jego działalności oraz domniemywanego celu uzyskania danej informacji ("kontrola działalności organu"). Podkreślić należy, że określenie przedmiotu żądania, tj. treści wnioskowanej informacji publicznej, pozostaje w wyłącznej gestii wnioskodawcy, który w realiach postępowania o udostepnienie informacji publicznej – w sytuacji, gdy przedmiotem żądania nie jest informacja przetworzona bądź informacja, której udzielenie narażałoby na ujawnienie tajemnic ustawowo chronionych – co do zasady nie musi być nawet zindywidualizowany (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, str. 68-69). Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest zaś zobowiązany wniosek taki załatwić w sposób adekwatny do jego treści, a w żadnym razie nie jest uprawniony do interpretacji przedmiotu wniosku w kontekście domniemanego celu uzyskania danej informacji, zwłaszcza, że w świetle art. 2 ust. 2 u.d.i.p., rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy. W związku z powyższym uznać należy, że przyjęcie przez Prezydenta Miasta, iż przedmiotem żądania Fundacji [...] wyrażonego we wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. jest – wbrew jego literalnej treści – znak danej sprawy nadany przez Urząd Miasta L., nie zaś sygnatura tej sprawy nadana na etapie postępowania sądowego przed Sądem Okręgowym w L., było błędne i skutkowało udzieleniem przez organ odpowiedzi nieadekwatnej do treści żądania, a w konsekwencji popadnięciem przez organ w bezczynność. Podkreślić w tym miejscu raz jeszcze należy, że organ nie jest uprawniony do dokonywania dowolnej interpretacji przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz winien w tym zakresie opierać się na literalnej treści wniosku, a w razie, gdyby istotnie został on sformułowany w sposób niewystarczająco precyzyjny dla ustalenia przedmiotu żądania wnioskodawcy (co w niniejszej sprawie – zdaniem Sądu – nie miało miejsca), winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku. Wobec uznania dokonanej przez organ interpretacji wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. za nieuprawnioną, zbędne w okolicznościach niniejszej sprawy jest dokonywanie przez Sąd weryfikacji słuszności przyjętej przez organ oceny charakteru informacji w postaci "znaku sprawy". Nadto zastosowania w niniejszej sprawie nie może znaleźć pogląd przedstawiony w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Lublinie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 180/17, który to wyrok zapadł w odmiennym stanie faktycznym, a wyrażona w nim ocena prawna dotyczyła również informacji w postaci "znaku sprawy", a nie informacji będącej przedmiotem żądania w niniejszym postępowaniu, tj. sygnatury akt sprawy sądowej. Odnosząc się natomiast do charakteru tej ostatniej informacji, stwierdzić należy, że niewątpliwie posiada ona walor informacji publicznej. Informacja w postaci sygnatury akt sprawy sądowej mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym informacji publicznej zawartym w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. (dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych) – chociażby jako element treści orzeczenia sądu. Zaznaczyć przy tym wypada, że w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie już wskazywano, iż sygnatury akt spraw sadowych stanowią informację publiczną (por. m.in.: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SAB/Po 53/10 oraz z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 675/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Kr 59/18 – dostępne w CBOSA). Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") – zobowiązał Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku F. L. z dnia [...] lutego 2018 r., co też organ ten uczyni uwzględniając fakt, iż przedmiotem wniosku jest informacja w postaci sygnatury akt sprawy przed Sądem Okręgowym w L., w wyniku której Urząd Miasta L. wypłacił odszkodowanie w kwocie [...]zł, nie zaś znak tej sprawy nadany jej przez Urząd Miasta L.. Jeżeli zaś organ ustali, że nie jest dysponentem przedmiotowej informacji, wówczas jego obowiązkiem będzie poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt, że działanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami u.d.i.p., lecz stanowiło konsekwencję błędnej interpretacji wniosku strony skarżącej. Nie można w tym kontekście pominąć okoliczności, że organ – choć w wadliwy sposób – to jednak z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedział na wniosek Fundacji. Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił natomiast skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że orzeczenie grzywny na podstawie ww. przepisu może nastąpić w sytuacji, w której istnieją szczególne okoliczności sprawy przemawiające za tym, że samo zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, może nie być wystarczające dla zdyscyplinowania organu. W rozpoznawanej sprawie przyczyny zaistnienia po stronie organu bezczynności, jak też brak podstaw uzasadniających uznanie tego stanu za rażący, świadczą o braku okoliczności przemawiających za wymierzeniem organowi grzywny O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.