II SAB/Lu 119/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi T.K. na przewlekłość Starosty w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu 6 lutego 2012r. do Starosty wpłynął wniosek T. K. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku rekreacyjnego na działce nr 348 położonej w miejscowości O. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomości na cele budowlane, z którego wynikało, że działka pozostaje we współwłasności osób wymienionych w rejestrze gruntów. W dniu 6 marca 2012r. do Starosty wpłynęło pismo T. Z. jednego ze współwłaścicieli działki, w którym oświadczył, że nie wyraża zgody na budowę. Pismem z dnia 26 marca 2012r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia w terminie 7 dni oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem właścicieli oraz dokumentu, z którego wynika prawo dysponowania całą nieruchomością. Z pisma wynikało, że jeden ze współwłaścicieli nie żyje, błędnie został podany adres J. i B. T., a ponadto brak zgody T. Z. W dniu 30 marca 2012r. inwestor złożył pismo, w którym podał żądany adres, dołączył akt notarialny z dnia 22 września 1995r. o zakupie przez I. K. udziału wynoszącego 381/5500 części we współwłasności wspomnianej działki, stwierdził, że po rozmowie telefonicznej T. Z. wycofał swoje zastrzeżenia oraz podał, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane załączył do wniosku o pozwolenie na budowę. W dniu 10 kwietnia 2012r. Starosta otrzymał pismo T. Z., w którym oświadczył, że cofa swój sprzeciw co do realizacji inwestycji. Następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2012r. Starosta powiadomił inwestora, że jego wniosek pozostawia bez rozpoznania. Wyjaśnił, że mimo wezwania, nie przedstawił on zgody wszystkich współwłaścicieli działki na dysponowanie nieruchomością na tego rodzaju inwestycję. Wskazano ponadto, że jeden ze współwłaścicieli nie żyje i brak jest informacji o jego następcach prawnych. Wobec powyższego w dniu 23 kwietnia 2012r. T. K. skierował do Wojewody pismo, w którym domagał się wydania decyzji w sprawie. Po odpowiedzi Wojewody Starosta pismem z dnia 5 czerwca 2012r. ponownie wyjaśnił okoliczności sprawy. W dniu 20 czerwca 2012r. do Wojewody wpłynęło kolejne pismo, w którym inwestor zawiadamiał o dalszym braku decyzji o pozwoleniu na budowę, na które Starosta w dniu 2 lipca 2012r. odpowiedział wskazując na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na zawiadomienie inwestora o takim rozwiązaniu Wojewoda kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2012r. wyjaśnił, że prawidłowo został wezwany do uzupełnienia wniosku, wobec czego nie ma powodu do wymierzenia staroście kary przewidzianej w art. 35 ust. 6 prawa budowlanego. Po tym piśmie, w dniu 19 lipca 2012r. inwestor złożył informację o współwłaścicielach działki i kolejne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 20 sierpnia 2012r. T. K. złożył do Wojewody skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Starostę. W odpowiedzi Starosta stwierdził, że pismem z dnia 11 kwietnia 2011r. ( powinno być 2012r ) poinformowano inwestora o pozostawieniu jego wniosku bez rozpoznania. W tej sytuacji Wojewoda postanowieniem z dnia 3 września 2012r. wniesione zażalenie uznał za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podano, że wobec braków wniosku inwestor został wezwany do jego uzupełnienia w terminie 7dni. Ich nie uzupełnienie w wyznaczonym terminie oznaczało, że wniosek stał się bezskuteczny, a sprawa została formalnie zakończona przez pozostawienie go bez rozpoznania. Wszczęcie nowego postępowania mogłoby mieć miejsce w razie złożenia nowego wniosku, co jednak w sprawie nie miało miejsce. Pismo z dnia 19 lipca 2012r. było jedynie kolejnym uzupełnieniem wniosku z dnia 6 lutego 2012r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie, potraktowanej również jako skargę na bezczynność Starosty i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania, T. K. domagał się uchylenia postanowienia Wojewody i zobligowanie Starosty do wydania decyzji. Skarżący opisał kolejność działań podejmowanych przez Starostę i Wojewodę oraz stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 20 lutego 2012r. i powinno być zakończone decyzją lub postanowieniem. W odpowiedzi na skargę Starosta powtórzył swoją dotychczasową argumentację, sprowadzającą się do stwierdzenia, że skarżący nie uzupełnił wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 64 § 2 kpa, co skutkowało jego pozostawieniem bez rozpoznania. Skargi rozdzielono i wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012r. w sprawie II SAB/Lu 98/12 oddalono skargę na bezczynność organu, natomiast skargę na postanowienie Wojewody zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Lu 831/12, a następnie odrzucono postanowieniem WSA w Lublinie z dnia 28 września 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), na mocy której zmieniony art. 3 § 2 pkt.8 umożliwia kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie nie tylko w sprawach skarg na bezczynność, ale także na przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt.1 – 4a, nie zawiera definicji przewlekłości postępowania. W orzecznictwie konsekwentnie zwraca się uwagę na konieczność odróżnienia, w obecnym kształcie prawnym, bezczynności organu od przewlekłego prowadzenia postępowania, ograniczając pierwsze z nich jedynie do braku wydania w ustawowym terminie decyzji lub postanowienia, albo aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt.4 – 4a wspomnianej ustawy. Na tym tle kształtowany jest pogląd, według którego przez przewlekłe prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, podejmowanie czynności w długich odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczania nowego terminu w trybie art. 36 § 2 kpa, bądź wyznaczania zbyt długiego terminu zakończenia postępowania nieuzasadnionego żadnymi przyczynami w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012r., sygn. akt I OSK 776/12, z dnia 5 czerwca 2012r., sygn. akt II OSK 709/12, z dnia 15 czerwca 2012r., sygn. akt. FSK 372/12, z dnia 26 października 2012r., sygn. akt II OSK 1956/12, ponadto postanowienie NSA z dnia 6 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 1247/12 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W tym kontekście żądanie skarżącego o uznanie postępowania Starosty za prowadzonego przewlekle uznać należy za nieuzasadnione. Z akt sprawy wnosić należy, ze po wpływie w dniu 6 lutego 2012r. wniosku skarżącego o udzielenie pozwolenia na budowę organ w dniu 20 lutego 2012r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, a w dniu 26 marca 2012r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku wniosku w zakresie oświadczenia oprawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem właścicieli oraz dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezpośrednią przyczyną wezwania było ujawnienie w przedstawionym wypisie z rejestru gruntów współwłaścicieli nieruchomości nr 348. Bez wątpienia okoliczność ta wymagała przedstawienia przez inwestora ich zgody na planowana inwestycję, czego inwestor nie dokonał. Już w dniu 6 marca 2012r. do Starosty wpłynęło pismo jednego ze współwłaścicieli, T. Z., w którym odmówił wyrażenia zgody na inwestycję. Wprawdzie oświadczenie to zostało wycofane w dniu 10 kwietnia 2012r., jednak skarżący mimo upływu wyznaczonego terminu wniosku nie uzupełnił. W tej sytuacji w dniu 11 kwietnia 2012r. Starosta wniosek skarżącego pozostawił bez rozpoznania, jasno tłumacząc, że z nadesłanego pisma oraz aktu własności działki 348 nie wynika, aby posiadał zgodę wszystkich współwłaścicieli do dysponowania nieruchomością na tego typu zabudowę. Tym samym postępowanie w sprawie zostało zakończone, na co słusznie zwrócił uwagę Starosta powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010r., sygn. akt II OSK 917/10 (opublikowanym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Składane następnie pisma, w których skarżący usiłuje wykazać swoje prawo do nieruchomości, świadczą jedynie o dalszym niezrozumieniu istoty pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W dalszym ciągu nie przedstawiono bowiem wymaganej zgody pozostałych współwłaścicieli, co było warunkiem rozpoznania wniosku. Żadnego znaczenia nie ma przy tym próba wywodzenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z faktu wydzielenia każdemu ze współwłaścicieli części działki do wyłącznego użytku. Powstały w jego wyniku stan określić należy jedynie jako faktyczny, bez wpływu na określenie uprawnień właścicielskich. Powyższe utwierdza w przekonaniu, że czynności Starosty podejmowane były bez zbędnej zwłoki i zgodnie z okolicznościami sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) skargę należało oddalić.