II SAB/Lu 122/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2023 r. sprawy ze skargi Ł. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy W. z 30 listopada 2022 r., znak: [...], w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpatrzenia odwołania wskazanego w pkt I; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Ł. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; Pismem z 30 czerwca 2023 r. Ł. W. (dalej jako: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy W. z 30 listopada 2022 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia. Skarżący zarzucił naruszenie przez Kolegium art. 35 i art. 36 k.p.a. przez rażące naruszenie terminu do załatwienia sprawy oraz zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzją z [...] listopada 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie, w ustawowym terminie. Organ I instancji przekazał do Kolegium odwołanie wraz z aktami sprawy w dniu 27 grudnia 2022 r. Kolegium przyznało, że nie wydało rozstrzygnięcia w terminie, ani nie wypełniło obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. Taki stan nie był jednak spowodowany bagatelizowaniem obowiązku załatwienia sprawy, ale wynikał z realiów, w jakich funkcjonuje organ odwoławczy i miał swoje racjonalne uzasadnienie w czynnościach postępowania, zmierzających do merytorycznego rozstrzygnięcia spraw. Kolegium podniosło także, że skarżący nie poniósł uszczerbku w dochodzeniu swoich praw będących przedmiotem postępowania, a stan ewentualnej bezczynności ustał, Decyzją z 3 lipca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Kolegium utrzymało w mocy deyczję organu I instancji z 30 listopada 2022 r. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy zauważyć, że pismo skarżącego z 30 czerwca 2023 r. zostało przez sąd zakwalifikowane jako skarga na bezczynność Kolegium w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji z 30 listopada 2022 r. Jakkolwiek w jednym z wniosków skargi skarżący żądał stwierdzenia, że organ "dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania", to jednak pozostała część skargi, w tym jej tytuł, wstęp, pozostałe zarzuty wskazywały jednoznacznie, że przedmiotem jest bezczynność, a nie przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest to również zbieżne z treścią wniesionego przez skarżącego ponaglenia z 19 czerwca 2023 r. (na niezałatwienie sprawy w terminie, co wskazuje na ponaglenie na bezczynność – art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przechodząc do meritum sprawy należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji Wójta Gminy W. z [...] listopada 2022 r. Należy na wstępie przypomnieć, że w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bezczynność organu ma miejsce w sytuacji, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. w ramach tzw. instytucji sygnalizacji (por. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Analogicznie bezczynność organu pojmowana jest w orzecznictwie. Sądy wskazują, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy, z bezczynnością mamy do czynienia, gdy organ, bądź podmiot zobowiązany do podjęcia określonych czynności z zakresu administracji publicznej tego nie czyni (por. przykładowo wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18). Dodatkowo należy wskazać, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd bierze zasadniczo pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi do sądu, jednakże w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) musi uwzględniać stan istniejący w dacie orzekania. Bezczynność Kolegium przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego jest w istocie bezsporna, okoliczności tej nie zaprzecza nawet organ. Z przesłanych do sądu akt administracyjnych wynika, że odwołanie skarżącego, wniesione za pośrednictwem organu I instancji, wpłynęło (wraz z aktami sprawy) do Kolegium w dniu 27 grudnia 2022 r. Następnego dnia został wyznaczony skład orzekający Kolegium (k. 12-13 akt adm.). Od tej chwili wystąpił niewytłumaczalny brak jakichkolwiek czynności podejmowanych przez organ odwoławczy w sprawie. Stan ten zmieniło dopiero wniesienie ponaglenia przez skarżącego. Ponaglenie wpłynęło do Kolegium w dniu 22 czerwca 2022 r., dalej w aktach znajdują się dokumenty planistyczne (m.in. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W.). Po niespełna dwóch tygodniach od wpływu ponaglenia, w dniu 3 lipca 2023 r. skład Kolegium odbył posiedzenie niejawne i wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 30 listopada 2022 r. W istocie zatem Kolegium nie podjęło żadnych czynności zmierzających do rozpatrzenia odwołania przez okres blisko 6 miesięcy, nie wykonało również obowiązków sygnalizacyjnych wynikających z art. 36 k.p.a. (poinformowanie stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, podanie przyczyn zwłoki, wskazanie nowego terminu, pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia). W tej sytuacji konkluzja wyrażona w punkcie I sentencji wyroku Sądu była oczywista – Kolegium bezsprzecznie dopuściło się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania skarżącej. W ocenie Sądu, jakkolwiek oczywista, bezczynność Kolegium nie miała jednak charakteru rażącego. Jak wskazuje się w utrwalonym już orzecznictwie, orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a zachodzi w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok WSA w Poznaniu z 7 listopada 2018 r., II SAB/Po 74/18). Oceniając brak podejmowania czynności przez Kolegium należy brać pod uwagę zarówno charakter sprawy, jak i okoliczności związane z funkcjonowaniem organu. Sprawy dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zwłaszcza tego rodzaju jak przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżącego, są sprawami o wysokim stopniu skomplikowania stanu prawnego, a jeszcze bardziej – faktycznego. Jakkolwiek ustawodawca w art. 35 § 3 k.p.a. przyjął sztywną regulację terminu dla rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy – miesiąc od dnia otrzymania odwołania – to jednak oceniając charakter bezczynności organu trzeba mieć na uwadze specyfikę każdej sprawy. Trudno taką samą miarę przykładać do czasu rozpoznania prostej sprawy o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, jak i do skomplikowanej prawnie i faktycznie sprawy oceny środowiskowych uwarunkowań dużego przedsięwzięcia. Ponadto, jakkolwiek podnoszony w odpowiedzi argument organu dotyczący obciążenia organu sprawami nie zwalnia z zarzutu bezczynności, to ma znaczenie dla oceny charakteru tej bezczynności. Fakty znane sądowi z urzędu potwierdzają argument Kolegium o znacznym obciążeniu sprawami, w tym dotyczącymi środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięć. Tylko w 2023 r. (wg stanu na dzień orzekania) do sądu wpłynęło kilkanaście skarg lub sprzeciwów na decyzje lub postanowienia wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Duża grupa tych spraw, z których znaczna część nie była jeszcze przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, obejmuje przedsięwzięcia polegające na budowach ferm drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Sprawy te są przedmiotem zainteresowania mediów lokalnych, z uwagi na kontrowersje w środowiskach lokalnych, jakie budzą tego rodzaju inwestycje. Sądowi z urzędu znany jest również fakt znacznego obciążenia wszystkich kolegiów sprawami z zakresu szeroko rozumianej pomocy społecznej, w tym bardzo dużej ilości spraw dotyczących przyznawania świadczeń pielęgnacyjnych czy dodatków węglowych i podobnych form wsparcia wprowadzonych przepisami, które weszły w życie jesienią 2022 r. Jak już wskazano, okoliczności te nie zwalniają Kolegium z zarzutu bezczynności, ale wpływają na ocenę jej charakteru. Konkludując: jakkolwiek Kolegium dopuściło się bezczynności, to jednak nie była ona wyrazem jawnego lekceważenia obowiązków ustawowych w zakresie terminowego rozpatrywania spraw, miała pewne przyczyny obiektywne, w konsekwencji, nie można bezczynności Kolegium przypisać charakteru rażącego. W sytuacji, gdy w dacie orzekania przez Sąd została już wydana decyzja Kolegium z 3 lipca 2023 r., którą rozpatrzono odwołanie skarżącego, bezprzedmiotowe było zobowiązywanie organu do dokonania tej czynności, dlatego Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł. Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania podlegające zwrotowi.